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Der ORH prüft in Zusammenarbeit mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Bayreuth, Regensburg und Ansbach turnusmäßig die Präsidien der Landespolizei. Bei den örtlichen Erhebungen im Jahr 2011 beim Polizeipräsidium Schwaben Süd/West wurde u. a. die Freistellungsquote für Personalräte erhoben.
14.1 Ausgangslage
Die Personalräte sind nach dem Bayerischen Personalvertretungsgesetz (BayPVG) die Interessenvertretung der Beamten und Arbeitnehmer auf Dienststellenebene. Die letzte Wahl fand am 17.05.2011 statt. Die Amtszeit des Personalrats beträgt fünf Jahre. Die Anzahl der Mitglieder der Personalvertretung ist abhängig von der Zahl der in der Dienststelle beschäftigten Beamten und Arbeitnehmer. Ihnen obliegt in der Hauptsache die Überwachung der Bestimmungen, die dem Schutz der Beschäftigten dienen. Ferner sind sie entsprechend den gesetzlichen Bestimmungen an den Entscheidungen der Dienststelle zu beteiligen.
Damit sie ihr Amt ausüben können, sind Mitglieder des Personalrats auf Antrag von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen, wenn und soweit es zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist. Das BayPVG sieht hierfür pauschale Freistellungsquoten vor. Der Umfang der Freistellung bemisst sich an der Zahl der in den Dienststellen vertretenen Beschäftigten. Danach sind auf Antrag des Personalrats in Dienststellen mit i. d. R. 1.601 bis 2.400 Beschäftigten mindestens 3 Personalratsmitglieder freizustellen. In Dienststellen mit über 2.400 Beschäftigten ist für je angefangene 1.500 Beschäftigten die Freistellung für ein weiteres Personalratsmitglied zu gewähren. Unabhängig von der pauschalen Quote sind darüber hinaus weitere Personalratsmitglieder vom Dienst freizustellen, wenn dies für ihre Personalratstätigkeit erforderlich ist.
14.2 Feststellungen
Bei dem im Zuge der Polizeireform zum 01.06.2008 neu gebildeten Polizeipräsidium Schwaben Süd/West und seinen nachgeordneten Dienststellen sind rd. 2.000 Personen beschäftigt. Der dortige Personalrat besteht aus 13 Mitgliedern. Entsprechend den Quoten im BayPVG sind davon mindestens 3 Personalräte von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen. Derzeit sind 7 Personalräte mit rechnerisch 6,5 VZK-Anteilen freigestellt, d. h. die tatsächliche Freistellung ist mehr als doppelt so hoch. Die Verwaltung hat den Umfang der Freistellung nicht weiter begründet. Der ORH konnte keine Anhaltspunkte feststellen, die diesen Umfang der Freistellung rechtfertigen könnten (z. B. Besonderheiten der Dienststelle oder besondere Anforderungen an die Personalratstätigkeit).
Über den gesetzlichen Mindestrahmen hinausgehende Freistellungsquoten hat der ORH bereits anlässlich der Prüfung der Polizeireform beim Polizeipräsidium Unterfranken festgestellt. Nach dem reformbedingten Wegfall der Direktionsebene wurde dort nach der Neuwahl der Personalvertretung 2006 nur mehr ein Personalrat beim Polizeipräsidium gebildet. Der Anteil der Freistellungen für die rd. 2.800 Beschäftigten betrug 6,5 VZK-Anteile und lag damit um 62,5 % über der Mindestfreistellung von 4 VZK. Damit entsprach die gewährte Freistellungsquote dem Wert, der sich bei der Organisation der Polizei vor der Reform ergeben hätte.
Bezogen auf alle zehn Landespolizeipräsidien ergibt sich bei Anwendung der nach dem BayPVG vorgesehenen pauschalen Mindestquoten eine Freistellung von 42 Personalratsmitgliedern. Derzeit sind aber insgesamt 87,5 Personalratsmitglieder freigestellt.
14.3 Stellungnahme des Innenministeriums
Das Ministerium teilt mit, dass auch für die neue Amtsperiode (01.08.2011 bis 31.07.2016) die höheren Freistellungsquoten beibehalten werden. Aufgrund des reformbedingten Wegfalls der bisherigen Personalratsgremien auf Ebene der Direktionen sei die Anzahl der Personalratsmitglieder bei den Präsidien der Bayerischen Polizei von 601 auf 158 und damit auf fast ein Viertel gesunken. Die Zahl der gesetzlich vorgesehenen Mindestfreistellungen sei von 71,7 auf 42 gesunken. Daher gäbe es weniger Personalratsgremien und deutlich weniger (freigestellte) Personalräte. Es habe daher das Bedürfnis bestanden, die stark verminderte Anzahl an Personalratsmitgliedern durch eine erhöhte Anzahl an Freistellungen zu kompensieren. Daneben entsprächen die Freistellungen bei den sonstigen Verbänden der Bayerischen Polizei (Landeskriminalamt, Polizeiverwaltungsamt und Bereitschaftspolizei) mit insgesamt 22,3 Freistellungen im Wesentlichen den gesetzlich vorgesehenen Mindestfreistellungen. Für die kommende Wahlperiode hätten auch die Polizeigewerkschaften übereinstimmend den Wunsch formuliert, die derzeitige Anzahl an Freistellungen beizubehalten. Begründet wurde dies damit, dass der erhöhte Betreuungsaufwand und der gestiegene Arbeitsanfall in der neuen Organisation bei den Polizeipräsidien weiter fortbestünden. Zudem komme auf die Personalvertretung im Zuge der am 01.01.2011 in Kraft getretenen Dienstrechtsreform zusätzlicher Schulungs- und Umsetzungsbedarf zu.
14.4 Wertung des ORH
Der ORH hält die Freistellungen für Personalratstätigkeit bei den Polizeipräsidien für zu weitreichend. Sie sollten sich an den vom Gesetzgeber vorgegebenen pauschalen Freistellungsquoten orientieren. Diese sind im Vergleich zum Betriebsverfassungsgesetz ohnehin großzügig bemessen. Die erheblich höhere Freistellung lässt sich auch nicht durch die Polizeireform begründen, die Ende 2009 abgeschlossen wurde.
Danach müsste sich die Zahl der freigestellten Personalratsmitglieder bei den Polizeipräsidien eigentlich verringern. Einen höheren Betreuungsaufwand wegen der Polizeireform sieht der ORH nicht, weil nach allen bisher erfolgten Aussagen des Innenministeriums alle Reformziele ausnahmslos erreicht wurden. Soweit das Innenministerium ergänzend noch auf die Dienstrechtsreform verweist, die einen erhöhten Betreuungsaufwand verursache, rechtfertigt dies auf Dauer nicht die hohen Freistellungsquoten.
Die hohe Zahl an Freistellungen steht auch in einem deutlichen Kontrast zu den vorgetragenen Forderungen nach mehr Personal für die Bayerische Polizei. In den Stellenanträgen für den Doppelhaushalt 2011/2012 etwa forderte das Innenministerium für den Polizeibereich u. a. 500 neue Stellen zum Ausgleich für die Belastung der Polizei mit neuen Aufgaben. Die Begründung verwies angesichts der gesetzlichen Aufgaben auf einen dauerhaften Bedarf von zusätzlichem Personal. So bestünde trotz der 1.000 neuen Stellen aus dem Haushalt 2009/2010 aufgrund der gesunkenen Polizeidichte weiterer Personalbedarf. Auch vor diesem Hintergrund hält der ORH die hohe Anzahl von freigestellten Personalräten für äußerst problematisch.
