Jahresbericht 2015

TNr. 30: Ungeklärte Differenzen zwischen angemeldeter und bescheinigter Lohnsteuer in Millionenhöhe

Lohnsteuer Stempel
Zwischen den von Arbeitgebern beim Finanzamt angemeldeten Lohnsteuern und den ihren Arbeitnehmern bescheinigten Beträgen gibt es Differenzen. Die derzeitige Bearbeitung dieser Fälle ist völlig unzureichend. Dies kann zu Steuerausfällen in Millionenhöhe führen.

Der ORH hat 2013/2014 in einer Querschnittsuntersuchung beim Landesamt für Steuern (LfSt) und sechs Finanzämtern das Verfahren Lohnsteuer-Abgleich für 2008 bis 2011 untersucht. Der Lohnsteuer-Abgleich ist ein Verfahren, bei dem speziell geprüft wird, ob die Lohnsteuer-Anmeldungen mit den Bescheinigungen übereinstimmen.

Die Prüfung erstreckte sich auf den Verfahrensablauf, die Aufarbeitung der entsprechenden Daten durch das LfSt sowie die Qualität der Bearbeitung der Differenzfälle bei den Finanzämtern.

30.1 Ausgangslage

Das Lohnsteuer-Aufkommen 2013 der bayerischen Finanzkassen betrug 35,5 Mrd. €. Dies entsprach einem Anteil von 41,6% am gesamten Steueraufkommen in Bayern im Jahr 2013 (vgl. TNr. 3.1).

Die Lohnsteuer wird an der "Quelle" bei den Arbeitgebern entrichtet. Sie haben die Steuer zu berechnen, beim Finanzamt anzumelden und abzuführen. Die Arbeitnehmer erhalten hierüber eine Bescheinigung. Die bescheinigten Lohnsteuerbeträge werden regelmäßig vom Finanzamt bei der Ermittlung der Steuerlast angerechnet. Hat ein Arbeitgeber auf den Lohnsteuer-Bescheinigungen seiner Arbeitnehmer höhere Lohnsteuerbeträge ausgewiesen als er angemeldet hat (Differenzfälle), kann dies dazu führen, dass den Arbeitnehmern bei deren Einkommensteuer-Veranlagungen zu hohe Lohnsteuerbeträge angerechnet werden. Steuerausfälle sind die Folge.

Ab  2004 sind Arbeitgeber grundsätzlich verpflichtet, die Lohnsteuer-Bescheinigungen elektronisch an die Finanzverwaltung zu übersenden. Seit 2005 müssen Arbeitgeber auch die Lohnsteuer-Anmeldungen dem Finanzamt auf elektronischem Weg übermitteln.

Bundesweit wird im Rahmen von KONSENS[1] das Verfahren Lohnsteuer-Abgleich entwickelt. Dieses ist aber noch nicht in vollem Umfang einsetzbar.

Die Differenzfälle in Bayern seit 2008 haben sich wie folgt entwickelt:

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30.2 Feststellungen

30.2.1 Prüfung der Differenzfälle durch das LfSt

Die Differenzfälle der Jahre 2008 und 2010 wurden vom LfSt und den Finanzämtern in Bayern nicht ausgewertet.

Die Differenzfälle, bei denen mehr Lohnsteuer bescheinigt als angemeldet worden war, wurden vom LfSt für die Jahre 2009 und 2011 zwar volumenmäßig erhoben, aber nicht geprüft. 2009 waren dies 5.892 Fälle mit einer Differenzsumme von 322 Mio. €, 2011 5.235 Fälle mit einer Differenzsumme von 484 Mio. €.

Die Differenzfälle, bei denen vom Arbeitgeber zwar Lohnsteuer bescheinigt, aber überhaupt keine Lohnsteuer angemeldet worden war, wurden für die Jahre 2009 und 2011 vom LfSt an die Finanzämter zur Bearbeitung weitergeleitet. 2009 waren dies 3.559 Fälle mit einer Differenzsumme von 462 Mio. €, 2011 1.845 Fälle mit einer Differenzsumme von 238 Mio. €.

Zur Auswertung übermittelte das LfSt Excel-Listen mit diesen Differenzfällen per  E-Mail an die Finanzämter. Diese wurden aufgefordert, die Differenzen aufzulären, in Rückmeldelisten den Grund der Differenz bzw. ein evtl. Mehrergebnis zu vermerken und die Listen an das LfSt zurückzusenden. Hinweise, wie bei einzelnen Sachverhalten zu verfahren ist bzw. welche Ermittlungen angestellt werden sollen, waren in den Anschreiben nicht enthalten.

30.2.2 Rückmeldelisten

Die Rückmeldelisten für die Jahre 2009 und 2011 enthielten eine erhebliche Anzahl unbearbeiteter oder nicht abschließend bearbeiteter Fälle. Für 2009 lagen von 20% der Finanzämter keine Rückmeldungen vor, für 2011 sogar von 44% der Finanzämter.

Eine Vielzahl von Differenzfällen entsteht z. B., wenn Anmeldung und Bescheinigung bei unterschiedlichen Finanzämtern erfolgen. Eine Überprüfung, ob die Differenz tatsächlich ausschließlich hierauf beruhte, wurde nur in Ausnahmefällen durchgeführt.

Eine belastbare Aussage darüber, welche Risiken die Finanzämter erkannt und welche Ergebnisse sie erzielt haben, ist deshalb nicht möglich.

30.2.3 Excel-Anwenderoberfläche

Die Fertigstellung einer bundesweiten KONSENS-Lösung wird noch geraume Zeit in Anspruch nehmen. Eine länderübergreifende Arbeitsgruppe Lohnsteuer-Abgleich hat eine Excel-Anwenderoberfläche als technische Übergangslösung entwickelt, um die Daten der Differenzfälle maschinell aufbereiten und bearbeiten zu können. Die Anwenderoberfläche soll u. a. eine elektronische Einspeisung der Daten, die Weiterleitung an die Finanzämter und dort eine elektronische Bearbeitung der Daten ermöglichen. Die Finanzämter können so die Differenzfälle nach Steuernummern oder verschiedenen Risikokriterien ordnen.

Die Anwenderoberfläche wurde in Nordrhein-Westfalen (NRW) 2011 pilotiert und ist dort seit 2012 im flächendeckenden Einsatz. In NRW konnten damit die Jahre 2007 bis 2011 ausgewertet werden. Nach Feststellungen des Rechnungsprüfungsamts des Bundesrechnungshofs wurden z. B. in NRW in zwei Fällen Lohnsteuer-Bescheinigungen in Höhe von 51 Mio. € fingiert und in Schleswig-Holstein Sachverhalte aufgedeckt, in denen über 37 Mio. € bescheinigt, aber nicht angemeldet wurden. In Bayern befindet sich diese Anwenderoberfläche bei drei Ämtern im Piloteinsatz. Ein flächendeckender Einsatz ist in Bayern bisher nicht erfolgt und auch nicht geplant.

30.3 Würdigung

Die derzeitige Bearbeitung der Differenzfälle ist völlig unzureichend. Selbst Differenzfälle mit hohem Risikopotenzial wurden trotz bestehender Ermittlungsmöglichkeiten bzw. beschaffbarer Daten gar nicht ausgewertet. Eine risikoorientierte Bearbeitung und eine gezielte Steuerung von Prüfungen sind bisher nicht möglich.

Zur Vermeidung von Steuerausfällen empfiehlt der ORH, die einsetzbare Excel-Anwenderoberfläche in Bayern zu nutzen.

30.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das LfSt macht hinsichtlich der nicht ausgewerteten Jahre im Wesentlichen geltend, eine Auswertung sei zunächst wegen technischer Schwierigkeiten nicht erfolgt. Von einer nachträglichen Auswertung sei wegen der Arbeitsbelastung der Finanzämter abgesehen worden.

Die von der Arbeitsgruppe Lohnsteuer-Abgleich entwickelte Benutzeroberfläche sei in Bayern u. a. wegen der Vielzahl der Finanzämter und dem damit verbundenen Verteilungsproblem nicht einsetzbar. Das LfSt setze sich dafür ein, eine benutzerfreundliche Oberfläche im Rahmen der KONSENS-Lösung zu erreichen. Eine Reihe von Verfahrensänderungen sei beabsichtigt, die die Auswertung der Differenzfälle erleichtern und verbessern sollen. Insbesondere sollen Anleitungen, Bearbeitungshinweise und ein verbessertes Rückmeldeverfahren entwickelt und den Finanzämtern zur Verfügung gestellt werden.

Das Finanzministerium trägt vor, in vielen Fällen seien die Abweichungen wegen vielfältiger Gründe ohne Mehrergebnis aufklärbar gewesen. Das Risikopotenzial sei im Vergleich zu anderen Lohnsteuerfällen nicht wesentlich erhöht. Die Anzahl der Differenzfälle sei durch Anschreiben an die Arbeitgeber verringert und der Datenbestand dadurch verbessert worden.

Von einer vollständigen Abarbeitung der Differenzfälle werde auch deshalb abgesehen, da Bescheinigungen und Anmeldungen aus anderen Ländern erforderlich seien, aber wegen datenschutzrechtlicher Gründe noch nicht von allen Ländern zur Verfügung gestellt würden.

Die in NRW entwickelte Excel-Oberfläche sei für einen Einsatz in Bayern über die Pilotierung hinaus nicht geeignet. Mit einer für Bayern aufbereiteten anderen Excel-Lösung könnten für 2013 deutlich mehr Differenzfälle bearbeitet werden.

30.5 Schlussbemerkung

Prüfungsergebnisse aus dem Lohnsteuer-Abgleich aus anderen Ländern in Millionenhöhe belegen das hohe Risikopotenzial der Differenzfälle. Auch wenn es risikofreie Fälle gibt, darf auf die Auswertung in einzelnen Jahren bzw. für einzelne Fallgestaltungen nicht verzichtet werden.

Den Finanzämtern muss bis zur Einführung einer KONSENS-Lösung ein geeignetes IT-Verfahren für den Lohnsteuer-Abgleich zügig zur Verfügung gestellt werden. Nur so lassen sich die Differenzfälle effizient und vollständig bearbeiten. Das erhebliche Steuerausfallrisiko darf nicht länger in Kauf genommen werden.
[1] Koordinierte neue Softwareentwicklung der Steuerverwaltung.

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