Jahresbericht 2015

TNr. 34 Personalausstattung und Aufbau der Finanzgerichte

Schild Finanzgericht München
Die Zahl der Klagen ist bei den beiden Finanzgerichten München und Nürnberg seit Jahren rückläufig. Der Personalbestand ist hingegen nahezu unverändert geblieben. Der ORH fordert daher, die Personalausstattung und Aufbauorganisation anzupassen.

Der ORH hat 2013 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg und Ansbach in einer Querschnittsprüfung der Fachgerichtsbarkeiten[1] das Finanzgericht München mit Außensenaten in Augsburg und das Finanzgericht Nürnberg geprüft. Die Schwerpunkte der Prüfung waren u. a. Personaleinsatz und Organisation (Gerichtsstruktur, Aufbau- und Ablauforganisation).

Der ORH hatte die Finanzgerichte München und Nürnberg zuletzt in den Jahren 1996 und 1997 geprüft. Das Finanzministerium hielt damals bei der Arbeitsleistung der Richter einen konkreten Korridor und eine zumindest mittelfristige Angleichung der Erledigungszahlen der beiden Finanzgerichte für angemessen. Darüber hinaus hat es 1997 zugesagt, "die Entwicklung der Eingänge ... weiter zu beobachten".

34.1 Ausgangslage

In Bayern ist im Unterschied zu den anderen Ländern die Finanzgerichtsbarkeit nicht beim Justiz-, sondern beim Finanzministerium ressortiert.

Die Finanzgerichte sind sachlich vor allem zuständig für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten über Abgaben, soweit diese von Bundes- oder Landesbehörden verwaltet werden. Hierzu gehören insbesondere die Steuern, soweit die Finanzämter und Bundesfinanzbehörden zuständig sind, und das Kindergeld.

Das Finanzgericht München umfasst mit den 4 Außensenaten in Augsburg insgesamt 15 Senate. Es ist örtlich zuständig für die Regierungsbezirke Oberbayern, Niederbayern und Schwaben. In Zoll-, Verbrauchsteuer- und Monopolangelegenheiten erstreckt sich die Zuständigkeit auf ganz Bayern.[2] Das Finanzgericht Nürnberg hat 7 Senate und ist örtlich zuständig für die Regierungsbezirke Ober-, Unter- und Mittelfranken sowie Oberpfalz.

34.2 Feststellungen

34.2.1 Fallzahlen

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Die Neuzugänge, d. h. Klagen (Kl.) und Verfahren zur Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz (vRS), der Finanzgerichte München und Nürnberg gingen seit 2000 um über ein Drittel zurück. Bei den Gesamterledigungen[3] war ein Rückgang von fast einem Drittel festzustellen.

Der Hauptgrund für den Rückgang der Neuzugänge im Jahr 2005 ist die ab 01.07.2004 eingeführte Vorschusspflicht bei Klageerhebung und der gleichzeitige Wegfall der kostenlosen Klagerücknahme. Dies hat auch bundesweit zu einem vergleichbaren Rückgang der Klagen geführt. Die Einzelheiten der Geschäftsentwicklung der beiden Finanzgerichte München und Nürnberg können den nachfolgenden Tabellen entnommen werden.

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Die Verfahrenszahlen haben sich bei beiden Finanzgerichten unterschiedlich entwickelt. Beim Finanzgericht München beträgt der Rückgang über ein Drittel und beim Finanzgericht Nürnberg sogar fast 40%.

Die anhängigen Verfahren am Jahresende wurden bei beiden Finanzgerichten um 43% abgebaut.

34.2.2 Personal

Anfang 2013 waren in München 55,25 und in Nürnberg 21,40 Richterstellen besetzt. Gegenüber 2000 waren insgesamt 3,85 Richterstellen (Finanzgericht: München: 1,75; Finanzgericht Nürnberg: 2,10) weniger besetzt. Dies entspricht einem Rückgang von 4,8%.

Im nichtrichterlichen Dienst erhöhte sich der Personalstand (VZK) der beiden Finanzgerichte geringfügig von 58,00 in 2000 auf 58,92 in 2013.

34.2.3 Bundesweite Vergleiche

Das Sächsische Justizministerium stellt seit 1996 aufgrund eines Beschlusses der Justizverwaltungen länderübergreifend Kennzahlen für alle Fachgerichte zusammen ("Sachsen-Statistik"). Daraus konnten folgende Erkenntnisse gewonnen werden:

Neuzugänge und Erledigungen je Richter

Die Bayerischen Finanzgerichte erreichen bei den Eingängen und Erledigungen je Richter im Bundesvergleich in den letzten Jahren ausschließlich hinterste Ränge. Die Zahl der unerledigten Verfahren pro bayerischen Richter ist im Bundesvergleich deutlich unterdurchschnittlich.

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Bestand und Dauer der Verfahren

Bei den Finanzgerichten München und Nürnberg konnte sowohl der Bestand an Verfahren abgebaut als auch die Verfahrensdauer verkürzt werden. Bei der Dauer der Hauptverfahren und auch bei der Dauer der Eilverfahren lagen die Bayerischen Finanzgerichte lt. "Sachsen-Statistik 2012" im bundesweiten Vergleich im Mittelfeld und annähernd im Gesamtdurchschnitt aller deutschen Finanzgerichte.

Altfälle (drei Jahre und älter)

Die Anzahl der Altfälle konnte im geprüften Zeitraum bei beiden Finanzgerichten um jeweils fast 90% reduziert werden. Ende 2013 gab es beim Finanzgericht München noch 78 Fälle und beim Finanzgericht Nürnberg 30 Fälle. Dies sind im Durchschnitt weniger als 2 Fälle je Richter.

Personalausstattung im nichtrichterlichen Dienst

Die Bayerischen Finanzgerichte haben mit Abstand den höchsten Personalstand im nichtrichterlichen Dienst. Laut "Sachsen-Statistik 2012" liegen die Eingangszahlen in Bayern je Mitarbeiter im gehobenen Dienst[4] bei 46,8% des Bundesdurchschnitts (letzter Rankingplatz) und im mittleren Dienst[5] bei 83,6% des Bundesdurchschnitts (vorletzter Rankingplatz).

34.2.4 Konsequenzen in anderen Ländern

Andere Länder, bei denen die Eingangszahlen der Finanzgerichte in vergleichbarem Umfang zurückgingen, haben Stellen bei den Finanzgerichten gestrichen und teilweise auch die Aufbauorganisation gestrafft. So haben beispielsweise Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen Stellen eingezogen; Baden-Württemberg hat darüber hinaus die Außensenate des Finanzgerichts Stuttgart in Karlsruhe aufgelöst.

34.3 Würdigung

34.3.1 Methodische Personalbedarfsermittlungen

Aufgrund der Rückgänge bei den Eingangszahlen muss die Verwaltung die Personalausstattung überprüfen. Kennzahlen deuten darauf hin, dass die derzeitige Personalausstattung der Finanzgerichte höher ist als erforderlich. Das Finanzgericht München selbst ging im Übrigen auch im Jahr 2000, auf dem Höhepunkt der Eingänge, davon aus, dass die Personalausstattung ausreichend sei, um effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten.

Der ORH hält neben einer Reduzierung des nichtrichterlichen Dienstes auch eine Anpassung der Anzahl der Richterplanstellen für angezeigt. Im Jahre 1988 wurde der vom Finanzgericht Nürnberg dargelegte Bedarf von 24 Richterstellen mit 2.600 Eingängen jährlich begründet. Die derzeitigen Eingangszahlen liegen fast ein Drittel unter dem damaligen Referenzwert.

Dem ORH ist bekannt, dass das derzeitige bundesweite Personalbedarfsbemessungssystem (PEBB§Y) bis voraussichtlich 2016 aktualisiert und fortgeschrieben werden soll. Nach Auffassung des ORH sollte mit der Personalreduzierung nicht erst mit Vorliegen neuer Ergebnisse begonnen werden; vielmehr sind bis dahin frei werdende Stellen zunächst nicht mehr zu besetzen. Nicht zuletzt gewinnen die Finanzgerichte ihr Personal aus der Finanz- und Steuerverwaltung und damit aus einem Bereich, wo erfahrenes Personal dringend benötigt wird. Darüber hinaus sollte die Zeit genutzt werden, die Ursachen für die im Ländervergleich schlechten Ergebnisse bei den Erledigungszahlen näher zu ermitteln.

34.3.2 Zusammenlegung der beiden Finanzgerichte

Im Hinblick auf die stark rückläufigen Neuzugänge beim Finanzgericht München und beim Finanzgericht Nürnberg hält der ORH zwei eigenständige Finanzgerichte mit insgesamt drei Gerichtsstandorten für nicht mehr notwendig.

Er schlägt daher die Errichtung eines (einheitlichen) Bayerischen Finanzgerichts mit einer Außenstelle oder mit auswärtigen Senaten vor. Außerdem wäre zu prüfen, ob die Außenstelle in Augsburg notwendig ist.

Bei einem einheitlichen Bayerischen Finanzgericht wäre der Geschäftsbetrieb deutlich effizienter zu organisieren. Bisherige Doppelstrukturen - insbesondere für gerichtsleitende Tätigkeiten, IT-Verfahren und Personalverwaltung - könnten zumindest teilweise entfallen. Auf unterschiedliche Geschäftsbelastungen infolge unterschiedlicher Entwicklung der Neuzugänge bei den bisher eigenständigen Finanzgerichten München und Nürnberg könnte erheblich einfacher und flexibler reagiert werden. Denn bei nur einem Finanzgericht mit Außenstelle würde die Zuteilung der Geschäfte durch die vom Präsidium des Gerichts jährlich zu erstellende Geschäftsverteilung erfolgen.

Die Bayerischen Finanzgerichte haben den Status von oberen Landesgerichten. Auch bei den anderen Fachgerichtsbarkeiten gibt es vergleichbare Lösungen mit einer Außenstelle. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat seit Dezember 1995 eine Außenstelle in Nordbayern (Ansbach), in der vier Senate mit insgesamt 13 Richtern tätig sind. Auch beim Bayerischen Landessozialgericht wurde 1995 eine Zweigstelle in Nordbayern (Schweinfurt) mit 6 Senaten eingerichtet, in denen insgesamt 11 Richter tätig sind.

34.4 Stellungnahme der Verwaltung

Zusammenfassend spricht sich das Finanzministerium gegen eine Entscheidung über Stellensperrungen oder eine Zusammenlegung der Finanzgerichte aus. Es werde daran festgehalten, zunächst die Fortschreibung von PEBB§Y, die 2016 erfolgen solle, abzuwarten. Des Weiteren hat das Finanzministerium Folgendes ausgeführt:

34.4.1 Entwicklung der Fallzahlen

Das Finanzministerium hält das Bezugsjahr 2000 als ein Ausnahmejahr mit besonders hohen Eingängen für verfälschend. Unter Berücksichtigung von außerordentlichen Veränderungen (insbesondere Einführung der Kostenpflicht bei Klagerücknahme im Jahr 2005) hätten die Eingänge bei beiden Finanzgerichten derzeit etwa einen Stand wie vor der Klagewelle um das Jahr 2000 erreicht.

34.4.2 Personal

Die beiden Finanzgerichte hätten die enorme Eingangssteigerung von 1995 bis 2000 ohne jegliche Stellenmehrung bewältigen müssen. Vielmehr seien Richterstellen reduziert worden. Die Personalausstattung im Ausgangsjahr 2000 sei bereits unzureichend gewesen. Andere Länder hätten auf den damaligen "Klageboom" mit einem teilweise erheblichen Personalaufbau reagiert. Ein Personalabbau wäre auch bei den derzeitigen Eingangszahlen nicht zu verkraften.

34.4.3 Sachsen-Statistik

Nach Auffassung des Finanzministeriums liefere die Sachsen-Statistik für die Finanzgerichtsbarkeit keine verwertbaren Ergebnisse. Ein Vergleich der Länder untereinander sei aus methodischen Gründen nicht zielführend, weil Besonderheiten in der Arbeitsweise der Finanzverwaltungen der einzelnen Länder ebenso wenig abgebildet würden wie Besonderheiten der Arbeitsweise der einzelnen Gerichte und der Komplexität der Fälle. Auch der überaus hohe Senatsentscheidungsanteil in Bayern, der auch den höheren qualitativen Gehalt der Fälle im reichsten deutschen Flächenland widerspiegele, führe insbesondere beim Finanzgericht München zu einem wesentlich höheren Arbeitsaufwand. Nach Auffassung des Finanzministeriums sei die Arbeitsleistung und -belastung der bayerischen Finanzrichter keinesfalls geringer als die der Finanzrichter in anderen Ländern.

34.4.4 Verfahrensdauer

Das Finanzministerium strebe bei der Verfahrensdauer und den Altfällen noch eine weitere Verbesserung an. Es verweist auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zur überlangen Verfahrensdauer und zu möglichen Entschädigungsforderungen. Aus Gründen der Rechtssicherheit sei eine weitere Verkürzung der Verfahrensdauer auf einen Zeitraum von unter 12 Monaten dringend erforderlich. Dies sei nur mit ausreichendem Richterpersonal leistbar.

34.4.5 Zusammenlegung der beiden Finanzgerichte München und Nürnberg

Nach Auffassung des Finanzministeriums würde eine Zusammenlegung der beiden Finanzgerichte zu einem (einheitlichen) Bayerischen Finanzgericht mit auswärtigen Senaten weder im richterlichen Bereich noch bei den Senatsgeschäftsstellen Einsparpotenzial erschließen. Nennenswerte Einsparungen bei der Besoldung seien nicht erkennbar. Beide Finanzgerichte hätten heute im Hinblick auf ihre Personalstärke und Strukturen unter Aspekten der Verwaltungsökonomie eine optimale Größe. Sie seien darüber hinaus nahezu ideal im Zentrum ihrer Einzugsgebiete angesiedelt. Der unterschiedliche Arbeitsanfall könne derzeit problemlos ausgeglichen werden.

34.5 Schlussbemerkung

34.5.1 Entwicklung der Fallzahlen

Das Finanzgericht München hat im Jahr 2000 seine Personalausstattung als ausreichend für einen effektiven Rechtsschutz eingeschätzt. Unabhängig von der Wahl des Bezugsjahres ist seit Langem ein steter Rückgang der Verfahren zu verzeichnen. Im Geschäftsbericht 2011/2012 der Finanzgerichte der Bundesrepublik Deutschland[6] wurde in einem Ausblick festgehalten, dass der "weiterhin zu verzeichnende Rückgang der Verfahren anhalte".

Ebenso sind die Verfahrenslaufzeiten bei den Bayerischen Finanzgerichten in den letzten Jahren kontinuierlich zurückgegangen.

34.5.2 Personal

Ausweislich der Geschäftsstatistik ist die derzeitige Personalausstattung der Finanzgerichte mehr als ausreichend, um die laufenden Eingänge zu erledigen, die Anzahl der anhängigen Verfahren zu verringern und die Verfahrensdauer weiter zu verkürzen.

34.5.3 Sachsen-Statistik

Im Grundgesetz wurde in Art. 91 d GG die Notwendigkeit und der Bedarf für Leistungsvergleiche ausdrücklich verankert. Die Justizstatistik mit ihren Werten ist dabei ein seit vielen Jahrzehnten bewährtes Instrument. Der ORH verkennt nicht die Schwierigkeit, die Fallzahlen der "Sachsen-Statistik" angesichts von länderspezifischen Besonderheiten zu vergleichen. Kennzahlenvergleiche, wie die an die allgemeine Justizstatistik angelehnte "Sachsen-Statistik", liefern wertvolle Anhaltspunkte für Schwachstellen und Optimierungspotenziale.

Wegen des deutlichen und stetigen Rückgangs der gerichtlichen Verfahren hält der ORH eine nachvollziehbare und vor allem aktuelle Personalbedarfsermittlung für unerlässlich.

34.5.4 Zusammenlegung der beiden Finanzgerichte München und Nürnberg

Die vom Finanzministerium vorgetragenen Gründe überzeugen aus Sicht des ORH nicht. Allein die ausgelagerten Senate des Finanzgerichts München in Augsburg erfordern wegen der notwendigen Grundausstattung und Grundbelastung einen zusätzlichen Personaleinsatz von 4,5 Stellen.[7] Ein einheitliches Bayerisches Finanzgericht wäre bezogen auf die Anzahl der Richter etwa so groß wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und nicht einmal halb so groß wie das Oberlandesgericht München. Insbesondere wäre damit ein Ausgleich des unterschiedlichen Arbeitsanfalls in München und Nürnberg deutlich erleichtert.

34.5.5 Fazit

Die seit Jahren rückläufigen Fallzahlen müssen auch zu Konsequenzen bei der Organisation und der Personalausstattung führen. Frei werdende Stellen sollten nicht mehr besetzt werden, bis eine nachvollziehbare Personalbedarfsermittlung vorliegt. Mit der Errichtung eines einheitlichen Bayerischen Finanzgerichts könnten Personal- und Sachausgaben eingespart werden.
[1] Verwaltungsgerichtsbarkeit, Arbeitsgerichtsbarkeit, Sozialgerichtsbarkeit und Finanzgerichtsbarkeit.
[2] Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung der Finanzgerichtsordnung AGFGO.
[3] Klagen, Verfahren zur Gewährung von vRS, Kostensachen und sonstige selbstständige Verfahren.
[4] Nunmehr 3. Qualifikationsebene.
[5] Nunmehr 2. Qualifikationsebene.
[6] EFG 2013, S. 1626 ff.
[7] Vgl. Gesetzentwurf der Staatsregierung vom 25.01.2000, LT-Drucksache 14/2590.