Jahresbericht 2015

TNr. 26: Wirksamere Überwachung des Schwerlastverkehrs durch die Verkehrspolizei

Polizist kontrolliert LKW
Die Verkehrssicherheit und der Schutz der Straßen vor Schädigungen durch den Schwerlastverkehr können mit neuen Mitteln der Verkehrskontrolle verbessert werden. Der ORH fordert, der Verkehrspolizei das geeignete "Handwerkszeug" für eine effektive Verkehrsüberwachung zur Verfügung zu stellen. So kann sie ihre personellen Ressourcen wirksamer einsetzen.

Der ORH hat 2013 und 2014 zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Bayreuth, Ansbach und Regensburg die Organisation und den Dienstbetrieb der Verkehrspolizei geprüft.

26.1 Ausgangslage

2013 registrierte die Polizei in Bayern insgesamt 372.422 Verkehrsunfälle, bei welchen 680 Personen zu Tode kamen. Die Verbesserung der Verkehrssicherheit ist mithin eine staatliche Aufgabe von sehr hohem Rang. Der Kontrolle des Güter- und Schwerlastverkehrs kommt hierbei eine Schlüsselrolle zu, da gerade von ihm besonders schwerwiegende Gefahren ausgehen. Statistisch ist beinahe bei jedem vierten tödlichen Unfall ein Lkw beteiligt.

Die Verkehrspolizeidienststellen in Bayern nehmen auf den Autobahnen, Rastanlagen und Autohöfen sowohl verkehrspolizeiliche Aufgaben als auch allgemeinpolizeiliche Aufgaben der Kriminalitätsbekämpfung wahr. Hierzu gibt es in Bayern neben den 32 Verkehrspolizeiinspektionen (VPI) noch 11 nachgeordnete Autobahnpolizeistationen und -wachen. Auf den Bundes-, Staats- und Kommunalstraßen teilen sie sich mit den Polizeiinspektionen die Aufgaben. Auf den Autobahnen müssen die Dienststellen i. d. R. einen 24-Stunden-Schichtdienst aufrechterhalten.

In Bayern verlaufen rd. 2.500 km Autobahnen sowie rd. 23.000 km Bundes-, Staats- und Kreisstraßen. Die durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke auf den Autobahnen erreichte 2012 in Bayern die Zahl von fast 47.000 Kraftfahrzeugen. An besonderen Verkehrsbrennpunkten werden z. T. aber Werte von weit über 100.000 Fahrzeugen gemessen. Von 2005 bis 2010 hat die Fahrleistung in sämtlichen Regierungsbezirken zugenommen. Die Personenverkehrsleistung ist von 2002 bis 2011 im motorisierten Individualverkehr um 4,1% gestiegen. Der Güterverkehr, der in Bayern zu 72% über die Straße abgewickelt wird, stieg in diesem Zeitraum um 31,3% an.

Die Staatsregierung geht für die kommenden Jahre von einem weiterhin steigenden Verkehrsaufkommen insbesondere beim Güterverkehr aus. In diesem Bereich wird für die Jahre 2007 bis 2025 eine Steigerung um 31,4% erwartet. Insgesamt wird die Wachstumsdynamik des Güterverkehrs erheblich größer sein als die des Personenverkehrs.

Eine Gesamtbetrachtung des Umfelds verkehrspolizeilicher Aufgaben zeigt, dass
  • der Kraftfahrzeugbestand im Verhältnis zur Bevölkerung in den letzten Jahren stetig angewachsen ist,
  • sich die Fahrleistung im Individualverkehr weiter erhöht,
  • die Transportstrecken und -mengen im Güterverkehr stark ansteigen und
  • sich die Zahl der Verkehrsunfälle stetig nach oben entwickelt.


26.2 Feststellungen


26.2.1 Personaleinsatz

Für die personelle Ausstattung der Verkehrspolizeidienststellen verwendet die Polizei eine Verteilungsberechnung (Sollstärkenberechnung). Als Berechnungsgrundlage dienen u. a. die erhobenen Unfallzahlen, Anzeigen, Verwarnungen und Stundenleistungen für Einsätze. Die hierfür verwendeten Daten stammen aus dem Jahr 1997. In der Zwischenzeit hat der Verkehr in Bayern zugenommen. Auch die Anzahl der zu überwachenden Fahrstrecken ist angestiegen. Beides wird bei der Bemessung des Personalsolls nicht berücksichtigt. Zudem wird auch nach dem derzeitigen Verteilungsschlüssel das Personalsoll, das auf 2.873 Beamte beziffert wird, nicht erreicht. Tatsächlich betrug die Iststärke zum 01.08.2013 nur 2.596 Beamte. Erhebungen des tatsächlich verfügbaren Personals haben z. T. deutliche Unterbesetzungen, bei einer Dienststelle bis zu 50% unter der Sollstärke, ergeben.


26.2.2 Belastung der Verkehrsinfrastruktur

Freistaat und Bund investieren jährlich rd. 1,1 Mrd. € in den Ausbau und die Erhaltung der Autobahnen, Bundesstraßen und Staatsstraßen in Bayern. Zudem wird der kommunale Straßenbau mit jährlich etwa 200 Mio. € gefördert. Darüber hinaus wenden auch die Kommunen erhebliche Mittel für den Unterhalt und den Straßenbau auf.

Viele Erhaltungsmaßnahmen gehen auf Straßenschädigungen durch den Schwerlastverkehr zurück. Dieser beansprucht die Verkehrsinfrastruktur nach dem sog. Vierte-Potenz-Gesetz im Vergleich zum Personenverkehr überproportional stark. Das gilt insbesondere dann, wenn das zulässige Gesamtgewicht überschritten wird. Zum Schutz der Verkehrsinfrastruktur sind daher konsequente Kontrollen des Ladegewichts durch die Verkehrspolizei erforderlich.


26.2.3 Geringe Kontrolldichte

Der ORH hat bereits bei früheren Prüfungen festgestellt, dass viele Lkws überladen waren und damit überproportional die Straßen schädigten. Die Baubehörden, die um verstärkte polizeiliche Kontrollen baten, erhielten die Auskunft, dass aufgrund von Personalmangel kurzfristig keine Kontrollen durchgeführt werden könnten. Zudem hat der ORH bei den örtlichen Erhebungen bei mehreren Dienststellen eine unzureichende Ausstattung mit festen und mobilen Fahrzeugwaagen festgestellt. Dies stellt die Effektivität der Kontrollen grundsätzlich infrage. Zum Teil sind defekte Fahrzeugwaagen über Jahre nicht repariert worden.

Tatsächlich können die Kontrollgruppen angesichts des ständig wachsenden Gesamtverkehrsaufkommens nur einen sehr geringen Teil überprüfen. So weist etwa die Kontrollstatistik der Verkehrspolizeidienststellen des Präsidiums Oberbayern Süd im Schnitt eine Kontrolldichte von 55 Schwerlastfahrzeugen pro Tag aus.

Die Erfahrungen mit der Kontrollstelle (ASSET) an der Bundesautobahn A 8, einer mit täglich über 80.000 Kraftfahrzeugen, davon rd. 12.000 Lkws, meistbefahrenen Strecken in Deutschland, zeigen den Vorteil fester Anlagen. Die VPI Rosenheim betreibt hier eine Schwerverkehrs-Kontrollstelle mit Vorselektion, moderner Messtechnik und Wiegeeinrichtungen auf einem Autobahnparkplatz zwischen Bad Aibling und dem Irschenberg. Diese ist allerdings nur zeitweise besetzt. Die Beanstandungsquote von rd. 21% aller geprüften Fahrzeuge belegt die Notwendigkeit fester Kontrollstellen.


26.2.4 Feste Kontrollstellen

Im österreichischen Bundesland Tirol, das wie Bayern ein Transitland ist, werden bereits seit dem Jahr 2000 die Überprüfungen an einer ausgebauten Kontrolleinrichtung durchgeführt. Diese Kontrollstelle in Kundl an der Inntalautobahn stellte in ihrer Art ein Novum im europäischen Fernstraßennetz dar. Die Gesamterrichtungskosten für die Anlage betrugen 4,56 Mio. €. Mit dieser Anlage können täglich etwa 900 Lkws und damit 20% des Schwerlastverkehrs überprüft werden. Die positiven Erfahrungen führten später zur Einrichtung weiterer Kontrollstellen. Zu deren Aufgaben gehören u. a. die Überprüfung der Fahrtüchtigkeit, des technischen Zustands der Fahrzeuge, die richtige Deklaration und Kennzeichnung von Gefahrguttransporten sowie die Einhaltung von Sozialvorschriften.

Mithilfe eines automatisierten Lichtzeichen-Ausleitesystems werden die Lkws zunächst auf einen Kontrollstreifen gelotst. Anschließend rollen sie über eine Fahrzeugwaage. Soweit eine nähere Untersuchung angezeigt erscheint, wird der Lkw an eine Rampe geführt. Die Rampe bietet den Vorteil, dass der Beamte unmittelbar mit dem Fahrer sprechen und gleichzeitig das Lkw-Führerhaus einsehen kann. Im Fortgang kann der Beamte eine erneute Wiegung mit einer geeichten Fahrzeugwaage vornehmen und alle weiteren notwendigen Kontrollmaßnahmen durchführen. Für den laufenden Betrieb einer Kontrollstelle reichen fünf Beamte aus.

Die Vorteile einer festen Kontrollstelle sind daher augenfällig, weil
  • sie eine hohe Kontrolldichte des fließenden Schwerverkehrs mit geringem Personalaufwand ermöglicht,
  • sie das manuelle "Herauswinken", das insbesondere zur Nachtzeit und bei schlechter Witterung immer wieder zu gefährlichen Situationen führt, überflüssig macht,
  • die Kontrollen witterungsunabhängig und zu unterschiedlichen Tages- und Nachtzeiten erfolgen können und
  • der übrige Verkehr von dieser Verkehrsleitmaßnahme weitgehend unberührt bleibt.


26.2.5 Vermögensabschöpfung im Ordnungswidrigkeitsverfahren

Transportunternehmen nutzen aufgrund des starken Konkurrenzdrucks zunehmend jede Möglichkeit zur Kostensenkung. Dazu zählt teilweise auch das rechtswidrige Übergehen von Genehmigungen und Erlaubnissen, die Nichtbeachtung von Sozialvorschriften, die Missachtung zulässiger Maße und die Überladung der Frachtfahrzeuge mit dem Ziel, sich hierdurch einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Falls die Verkehrspolizei eine Überschreitung des zulässigen Gesamtgewichts des kontrollierten Fahrzeugs feststellt, kann dies mit einem Bußgeldbescheid (§ 17 OWiG) oder der Anordnung des Verfalls (§ 29a OWiG) geahndet werden. In der Praxis hat sich gezeigt, dass die gegen die Fahrer verhängten Bußgelder häufig nicht die Verursacher bzw. Nutznießer der rechtswidrigen Handlungen treffen. Durch die Anordnung des Verfalls können die aus der Ordnungswidrigkeit rechtswidrig erlangten Vorteile abgeschöpft werden.

Die Jahresstatistik der Zentralen Bußgeldstelle weist für die Jahre 2009 bis 2012 folgende Fallzahlen und abgeschöpfte Beträge aus:

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Die rechtlich mögliche Vermögensabschöpfung im Wege der Anordnung des Verfalls wird in Bayern zu selten angewendet.

Ein Vergleich mit Baden-Württemberg lässt erkennen, dass hier durchaus Steigerungsmöglichkeiten bestehen. Dort hat sich die Zahl der Verfahren von 71 im Jahr 2007 auf 994 im Jahr 2012 erhöht. Die Beträge aus der Vermögensabschöpfung sind binnen drei Jahren von 1,5 auf rd. 5 Mio. € im Jahr 2012 angestiegen.


26.2.6 Mobile Kartenzahlung

Die Verkehrspolizeidienststellen haben keine Möglichkeit zur bargeldlosen Geldannahme bei Verwarnungen oder Sicherheitsleistungen, obgleich dies eine Vielzahl von Vorteilen böte:
  • In vielen Fällen könnten von der Staatsanwaltschaft/Polizei angemessene Sicherheitsleistungen angeordnet und ohne Rücksicht auf den gerade verfügbaren Bargeldbestand des Verkehrssünders in entsprechender Höhe auch erhoben werden.
  • Auch die sehr zeitaufwendige Begleitung von Schuldnern, die nicht über ausreichende Barmittel verfügen, zum nächstgelegenen Geldautomaten würde entfallen.

Die Erfahrungen in anderen Ländern bzw. in anderen Bereichen der Staatsverwaltung sind durchweg positiv.


26.3 Würdigung

Der ORH hält verstärkte Schwerverkehrskontrollen für unverzichtbar.

Er sieht eine Reihe von Möglichkeiten, die Arbeit der Verkehrspolizei wirksamer und gleichzeitig effizienter zu machen:
  • Aufgrund der unterschiedlichen regionalen Verkehrs- und Bevölkerungsentwicklung ist es notwendig, die Sollstärken der bayerischen Verkehrspolizei neu zu berechnen. Grundlage dafür muss eine aktualisierte, den regionalen Erfordernissen entsprechende Verteilungsberechnung sein.
  • Der bargeldlose Zahlungsverkehr hat viele Vorteile und sollte zeitnah eingeführt werden.
  • Die Möglichkeit der Vermögensabschöpfung beim Transportunternehmen sollte in stärkerem Maße angewendet werden. Dies hätte eine höhere präventive Wirkung.
  • Die Kontrolldichte insbesondere im Schwerlastverkehr muss erhöht werden, um einer übermäßigen Schädigung der Straßen vorzubeugen. Zur Steigerung der Kontrolldichte und damit der Verkehrssicherheit empfiehlt der ORH zu prüfen, ob die Konzepte stationärer Kontrollstellen benachbarter Länder auf Bayern übertragbar sind und ob solche Kontrollstellen hier eingerichtet werden können. Die Erfahrungen des Bundeslandes Tirol zeigen, dass sich die Investitionen sowohl durch die verhängten Sanktionen als auch durch den geringeren Verschleiß der Straßen rechnen. Vor allem ist die präventive Wirkung im Hinblick auf die Verkehrssicherheit erheblich.


26.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Innenministerium erklärte in seiner Stellungnahme zum Bericht des ORH sein grundsätzliches Einverständnis, wies jedoch ergänzend darauf hin, dass von den insgesamt 372.422 Unfällen auf bayerischen Straßen im Jahr 2013 nur 13.661 von den Fahrern von Schwerverkehrsfahrzeugen (3,7%) verursacht worden seien. Von den 630 Unfällen mit tödlichen Folgen entfielen 76 auf Schwerverkehrsfahrzeuge. Die Verursacherquote des Schwerverkehrs betrage 12,1%. Auf Autobahnen, auf denen der Großteil des Schwerverkehrs abgewickelt würde, seien von 95 tödlichen Unfällen 26 (27,3%) von Lkw- oder Busfahrern verursacht worden. Die Hauptunfallursachen für diese 26 Unfälle seien Abstandsverstöße, sonstige Fahrfehler und Geschwindigkeitsverstöße gewesen. Damit seien wie bei den übrigen Verkehrsteilnehmern auf der Autobahn auch im Bereich des Schwerverkehrs Abstands- und Geschwindigkeitsverstöße die Hauptunfallursachen für tödliche Verkehrsunfälle. Für die Feststellung dieser Verkehrsverstöße würden daher die Gerätschaften zur Geschwindigkeits- und Abstandsmessung ausreichen.

Auch das Innenministerium strebe mittelfristig die Errichtung vollautomatisierter Kontrollstellen nach dem Tiroler Vorbild an. An der Finanzierung müsse jedoch der Bund beteiligt werden.

Das Innenministerium betonte weiter, dass eine Neuausrichtung der polizeilichen Verkehrssicherheitsarbeit unter dem Blickwinkel der Gewichtsüberschreitungen im Bereich des Schwerverkehrs eher weniger zielführend sei, um eine wesentliche Steigerung des Schutzes von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer zu erreichen.

Der vom ORH angesprochene Schutz der Verkehrsinfrastruktur sei dabei zwar anders zu bewerten. Vorrangiges Ziel sei allerdings die Vermeidung schwerer Unfälle.


26.5 Schlussbemerkung

Der Ausbau und der Erhalt der Straßeninfrastruktur und deren Finanzierung sind Themen, die derzeit in der Öffentlichkeit, insbesondere unter dem Blickwinkel einer stärkeren Beteiligung der Nutzer (Maut) intensiv diskutiert werden. Wichtig erscheint es aber auch, den notwendigen Erhaltungsaufwand durch Prävention zu begrenzen und jedenfalls nicht unnötig stark ansteigen zu lassen. Dabei kann es in einem föderalen Bundesstaat nicht maßgeblich sein, dass der finanzielle Erhaltungsaufwand (Baulast) für Bundesautobahnen und -straßen vom Bund zu tragen ist. Insbesondere bei den vorgeschlagenen festen Kontrollstellen hält der ORH überdies ein möglichst länderübergreifendes Konzept der Standortwahl und der Zusammenarbeit für erforderlich, um möglichst effektiv vorzugehen.

Die Verkehrspolizei kann durch eine intensivere Überwachung des Schwerlastverkehrs einen wichtigen Beitrag zum Erhalt unserer Straßenverkehrsinfrastruktur leisten. Dies steht auch nicht im Widerspruch zu der vorrangigen Aufgabe der Polizei, Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer zu schützen, sondern läuft in der Zielsetzung und Ausgestaltung der polizeilichen Maßnahmen weitestgehend parallel. Die Stellungnahme des Innenministeriums macht in dieser grundsätzlichen Frage auch eine weitgehende Übereinstimmung mit der Einschätzung des ORH deutlich.


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