Jahresbericht 2006

TNr. 16: Neue Steuerungsinstrumente in der Staatsverwaltung

KLR

Die Planung und der Einsatz Neuer Steuerungsinstrumente (Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling) in der Staatsverwaltung dauern schon über zehn Jahre an und kosteten bislang mindestens 30 Mio €. Die gewonnenen Erkenntnisse werden kaum zur Steuerung genutzt. Der derzeitige Stand ist unbefriedigend.

16.1    Allgemeines

Bereits 1995 wurde der Einsatz von Neuen Steuerungsinstrumenten (Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling) in der Staatsverwaltung in Angriff genommen. Der ORH hat die Pilotbehörden 1999 geprüft; er hat dabei Schwachstellen aufgezeigt und Empfehlungen ausgesprochen.1 Der Landtag hat daraufhin die Staatsregierung aufgefordert, ein Gesamtkonzept für den Einsatz der Neuen Steuerungsinstrumente (NSI) zu entwickeln. Die Staatsregierung hat dazu folgende Beschlüsse gefasst:

Ministerratsbeschlüsse 

Der Landtag hat die Angelegenheit im Jahr 2004 unter dem Thema „Moderne Steuerungsinstrumente“ behandelt und im Wesentlichen Folgendes beschlossen:2

  • Der Landtag begrüßt die Bestrebungen der Staatsregierung, weitere für die Verwaltung sinnvolle betriebswirtschaftliche Steuerungselemente, wie z.B. Zielvereinbarungen und Controlling, zu implementieren.
  • Weiter gehende Flexibilisierungen im Staatshaushalt müssen zur Wahrung des Budgetrechts des Landtags mit einer vorherigen Implementierung von Controllinginstrumenten einhergehen, die die Verantwortlichkeit der Verwaltung gegenüber dem Landtag und die Transparenz des Ausgabeverhaltens sicherstellen.
  • Die Staatsregierung wird aufgefordert, das systematische Zusammenwirken einzelner Elemente und Instrumente der Verwaltungssteuerung aufzuzeigen und das Zusammenwirken in geeigneten Bereichen modellhaft zu erproben.
  • Die Staatsregierung soll in geeigneten Haushaltskapiteln zu dem bisherigen kameralen Haushalt einen produkt- bzw. leistungsorientierten Haushalt erproben.


Der ORH hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung in allen Geschäftsbereichen der Staatsministerien untersucht, welche Maßnahmen zum Einsatz der NSI ergriffen wurden (Projektabwicklungen, Organisation, IuK-Einsatz) und ob die mit dem Vorhaben verbundenen Zielsetzungen, insbesondere eine Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, erreicht wurden. Dabei hat der ORH Bereiche ausgespart, die er bereits geprüft hat (z.B. Steuer-, Staatsbauverwaltung).

16.2    Feststellungen zu einzelnen Elementen der Neuen Steuerungsinstrumente

16.2.1    Dezentrale Budgetverantwortung


Die wesentlichen Elemente der dezentralen Budgetverantwortung sind:

  • Ausweitung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit von Ausgabetiteln,
  • weitgehende überjährige Verfügbarkeit von Ausgaberesten,
  • eingeschränkte Koppelung von Ausgaben an Einnahmen und
  • Erhöhung der Ausgabebefugnis durch eingesparte Stellengehälter.

Hauptziel dieser Regelungen ist, durch eine höhere Flexibilität des Haushaltsvollzugs die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit des Verwaltungshandelns zu verbessern.3 Mit der dezentralen Budgetverantwortung soll ein höheres Maß an Eigenverantwortung und somit ein verantwortungsvollerer Umgang mit Haushaltsmitteln erreicht werden.

Zur dezentralen Budgetverantwortung hat der ORH Folgendes festgestellt:

  • Bezogen auf die Gesamteinnahmen des Staatshaushalts 2005 beträgt der Anteil der einbezogenen Einnahmeansätze mit 274 Mio € nur 0,8 %. Bei den Ausgaben von 34,7 Mrd € waren 3,7 % der Mittel budgetiert (1,3 Mrd €). Der insgesamt sehr geringe Anteil der budgetierten Mittel am Gesamthaushalt hat seine Ursache darin, dass gemäß den haushaltsgesetzlichen Regelungen neben der Hauptgruppe 1 (Verwaltungseinnahmen etc.) nur die Hauptgruppe 4 (Personalausgaben ohne stellengebundene Stellen) sowie die Obergruppen 51 bis 54 (sächliche Verwaltungsausgaben) und 81 und 82 (sonstige Sachinvestitionen) erfasst sind. Selbst davon ist allerdings nur die Hälfte in die Budgetregelung einbezogen worden.
  • Die Möglichkeit, Haushaltsmittel von der dezentralen Budgetverantwortung auszuschließen, wird in großem Umfang in Anspruch genommen. Auch führen Haushaltsvermerke, die Einnahme- mit Ausgabeansätzen koppeln, zum Budgetausschluss.4
  • Die Budgets werden - selbst dort, wo die KLR schon längere Zeit im Einsatz ist - nicht bedarfsorientiert auf der Grundlage einer KLR gebildet. Nach Auffassung der Verwaltung erfolgt die Festlegung der Budgets bedarfsgerecht, da der Ressourcenbedarf im Rahmen des Haushaltsverfahrens mehrfach überprüft wird.
  • Die zusätzlich zur erweiterten Deckungsfähigkeit geschaffenen Regelungen der dezentralen Budgetverantwortung greifen nicht bzw. werden von der vollziehenden Verwaltung nicht genutzt (z.B. Inanspruchnahme von Stellengehältern für Investitionen). Die Verwaltung sieht die wesentlichen Vorteile der dezentralen Budgetverantwortung darin, dass Haushaltsmittel ohne Genehmigungsverfahren für überplanmäßige Ausgaben flexibel eingesetzt werden können.
  • Von der Möglichkeit, die Budgetreste in andere Haushaltsjahre zu übertragen, wird nur wenig Gebrauch gemacht. Ein maßgeblicher Grund dafür ist, dass in der Vergangenheit auch diese Mittel zum Haushaltsabgleich verwendet wurden (Resteeinzug). Soweit die Verwaltung betont, dass mit der Budgetierung die Möglichkeit besteht, durch Ansparung für größere Beschaffungen wirtschaftlichere Ergebnisse zu erzielen, wird dies durch die Verwaltungspraxis nicht bestätigt. Weitestgehend werden die Mittel in jedem Haushaltsjahr ausgegeben.

Aus der Sicht der Ressorts hat sich die dezentrale Budgetverantwortung im flächendeckenden Einsatz bewährt. Allein durch die im Jahr 1998 bei der Einführung der dezentralen Budgetverantwortung festgelegte Effizienzdividende seien die Haushaltsansätze um 28,6 Mio € vermindert worden, worin auch in den folgenden Haushaltsplänen (niedrigere Mittelansätze) Einsparungen gesehen werden.

Nach Auffassung des ORH wurden diese „Einsparungen“ nur durch eine globale Minderausgabe im Haushalt erreicht und sind nicht Ergebnis der dezentralen Budgetverantwortung.

Die zusätzlich zur erweiterten Deckungsfähigkeit bestehenden Budgetierungsregelungen greifen teilweise nicht oder werden von der Verwaltung nicht praktiziert. Sofern sie nicht stärker genutzt werden, könnten sie auch entfallen (Entbürokratisierung).

16.2.2    Kosten- und Leistungsrechnung

   

Art. 7 Abs. 3 BayHO sieht vor, dass in geeigneten Bereichen eine KLR eingeführt werden soll. Der ORH ist der Auffassung, dass ein geeigneter Bereich dann vorliegt, wenn sie wirtschaftlich eingesetzt werden kann. Mit dem KLR-Rahmenkonzept wurde 2001 für alle Ressorts ein neuer, einheitlicher Rahmen geschaffen.5 Danach soll die KLR einer entscheidungsorientierten Steuerung dienen. Die Beteiligten sollen „die Ergebnisse nachhaltig in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen und die sich daraus ergebenden Konsequenzen tatsächlich vollziehen“. Manche Bereiche haben schon vor der Fertigstellung des Rahmenkonzepts mit der KLR begonnen (z.B. die „Altpiloter“). Nachfolgend ein Überblick über den Stand in der Staatsverwaltung:

KLR-Einsatz in der Staatsverwaltung 

Die KLR kommt in allen Geschäftsbereichen, allerdings in sehr unterschiedlichem Umfang, zum Einsatz. Die Zahl der Behörden, die die KLR einführen oder planen, hat sich in den letzten Jahren kontinuierlich erhöht. Ende 2005 waren etwa 10 % des Personals der Staatsverwaltung in die KLR einbezogen. In den Staatsministerien selbst gibt es keine KLR mehr, weil die Pilotprojekte in den Staatsministerien des Innern und der Finanzen negativ bewertet wurden.   

Die derzeitige Situation zum Einsatz der KLR in der Staatsverwaltung wird vom ORH als unbefriedigend eingestuft:

  • Ausreichende Darlegungen, ob der Bereich für eine KLR geeignet ist (Art. 7 Abs. 3 BayHO), lagen nicht vor. Ungeachtet des hohen zeitlichen, konzeptionellen und softwaretechnischen Aufwands befindet sich die KLR in den meisten Fällen immer noch in einem Anfangsstadium. Überwiegend wird trotz jahrelangen KLR-Einsatzes in vielen Bereichen immer noch von Pilotprojekten gesprochen, die teilweise unterbrochen oder sogar gänzlich eingestellt wurden. Fundierte Auswertungen oder Berichte über die Projekte, den Echtbetrieb zu erreichen, waren nicht vorhanden.
  • Ein zielführender Einsatz im Sinne von Wirtschaftlichkeitsverbesserungen ist nicht festzustellen. Selbst dann, wenn die KLR durchaus verwertbare Erkenntnisse erbringt (z.B. aufgrund von Benchmarkergebnissen), werden daraus kaum Konsequenzen gezogen.
  • Die KLR ist so, wie sie bisher praktiziert wird, unnötig komplex und zu sehr mit Details überfrachtet. Das zeigt sich vor allem bei den Personalkosten. Hier werden über die Pauschalen hinaus (Personaldurchschnittskosten, Versorgung, Beihilfe) die Nebenkosten (z.B. Geschäftszimmerausstattung, Büromaterialien) in einem zu hohen Detaillierungsgrad erfasst. Der ORH vertritt die Auffassung, dass der Ansatz der Personalvollkosten ausreichend ist. Eine detaillierte Erfassung kommt für Nebenkosten in Frage, bei denen konkrete Steuerungsmaßnahmen vorgesehen sind (z.B. IT, Produkthaushalt).
  • In vielen Fällen wird die Validität der eingegebenen Daten nicht geprüft. Ursache dafür ist u.a., dass die Daten bisher nicht zur Steuerung eingesetzt werden.

Der ORH ist der Auffassung, dass die erheblichen Defizite beim KLR-Einsatz in der Staatsverwaltung im Kern auf die fehlenden Wirtschaftlichkeitsziele zurückzuführen sind. Bei konsequenter Ausrichtung der KLR an messbaren Wirtschaftlichkeitszielen muss auch geprüft werden, ob es in bestimmten Aufgabenbereichen genügen würde, statt einer ständigen Kostenrechnung nur für einen oder mehrere begrenzte Zeiträume Kostenerhebungen und/oder Zeitaufschreibungen durchzuführen.

Die Ressorts halten die Aussage des ORH, aus den durch die KLR gewonnenen Erkenntnissen würden keine Konsequenzen gezogen, für nicht gerechtfertigt. Die Feststellung des ORH, die KLR sei oft unnötig komplex und mit Details überfrachtet, könne nicht nachvollzogen werden. Zum Teil resultiere der Detaillierungsgrad aus der Tatsache, dass für Titelgruppen eigene Kostenarten gebildet werden müssen, um eine Überführung der Kosten in die kameralen Ausgaben zu ermöglichen.

Der ORH geht davon aus, dass aus den von ihm aufgezeigten Schwachstellen die notwendigen Konsequenzen gezogen werden.

16.2.3    Controlling


Controlling findet in der Staatsverwaltung überwiegend nur in Ansätzen statt. Soweit wenigstens Ansätze dafür festzustellen waren, mussten dennoch erhebliche Defizite festgestellt werden:

  • Planwerte, die Abweichungsanalysen ermöglicht hätten, waren nicht vorhanden.
  • Eine systematische Vorgehensweise war nicht erkennbar (Projektcontrolling).
  • Die erforderlichen Zielvorgaben/‑vereinbarungen fehlen.
  • Das Berichtswesen war nicht so gestaltet, dass eine unterjährige Steuerung möglich gewesen wäre.

Trotz des vom Ministerrat verabschiedeten Controlling-Eckpunktekonzepts wurde  ein Controllingkreislauf in den Geschäftsbereichen nicht installiert. Aufgrund der fehlenden Konzepte konnte die KLR nicht zielführend konzipiert und auch nicht wirtschaftlich eingesetzt werden.

In der Stellungnahme der Ressorts wird neben dem Hinweis auf den Einsatz verschiedener Controllinginstrumente zum Ausdruck gebracht, dass Einsparungen nicht das alleinige Ziel des Controllings sind. Dem kann sich der ORH zwar anschließen, allerdings muss der Wirtschaftlichkeit besonderes Gewicht eingeräumt werden. Deshalb muss dem Finanzcontrolling die höchste Priorität gegeben werden.

16.3    Gesamtwürdigung

Ein wirksamer Einsatz der NSI im Sinne von Wirtschaftlichkeitsverbesserungen erfordert einen ganzheitlichen Ansatz der verschiedenen NSI-Elemente. Dieser wurde bislang nicht verwirklicht und nicht erprobt. Trotz des bereits länger als zehn Jahre andauernden Einsatzes der NSI befinden sich viele KLR-Vorhaben immer noch in einem Anfangsstadium. Es wird nach wie vor von Pilotprojekten gesprochen. Fundierte Auswertungen oder Berichte über die Projekte mit dem Ziel, den Echtbetrieb zu erreichen, liegen nicht vor.

Das Zusammenwirken der Elemente ergibt sich aus dem zu beachtenden Steuerungskreislauf, wie er auch in dem vom Ministerrat beschlossenen Controlling-Eckpunktepapier aufgezeigt wird. Ein Steuerungskreislauf wird in den Geschäftsbereichen jedoch nicht installiert. Vorhandene Controllingansätze weisen erhebliche Defizite auf. Von einem systematischen Controlling ist die staatliche Verwaltung noch weit entfernt.

Aus dem Controlling-Eckpunktepapier und dem darin aufgezeigten Steuerungskreislauf wird deutlich, dass zunächst die Ziele zutreffend und messbar definiert werden müssen (Zielvorgaben/‑vereinbarungen). Das erfolgte bei den aufgelegten NSI-Projekten so gut wie nicht. Bislang sind häufig nur „Zahlenfriedhöfe“ entstanden. Selbst dann, wenn die KLR durchaus verwertbare Erkenntnisse für Wirtschaftlichkeitsverbesserungen aufzeigte (z.B. aufgrund von Benchmarkergebnissen), wurden daraus keine Folgerungen gezogen. Die fehlende Zieldefinition begründen die Behörden ganz überwiegend damit, dass die vorgesetzten Stellen, insbesondere die Staatsministerien, keine entsprechenden Vorgaben liefern würden. Insgesamt besteht hier erheblicher Nachholbedarf.

In keiner der vom ORH geprüften Behörden wurden Kosten und Nutzen der NSI vollständig und realistisch analysiert. Der ORH hält es für dringend erforderlich, dass solche Analysen für einen festzulegenden Betrachtungszeitraum (i.d.R. zehn Jahre) sowohl vorher als auch während der Einsatzphase durchgeführt werden. Er hat die Kosten für die gesamte Staatsverwaltung ermittelt. Diese betrugen bislang mindestens 30 Mio €. Die Ressorts halten diese Größenordnung für angemessen, da sie alle Geschäftsbereiche umfassen und in einem Zeitraum von elf Jahren entstanden sind. Sie treffen aber selbst keine konkreten Aussagen zu dem dadurch erzielten Nutzen. Allerdings sollen die Feststellungen des ORH zum Anlass genommen werden, den Umgang mit den NSI zu überprüfen.    

Ein konkreter Nutzen des Einsatzes der NSI konnte in keiner der geprüften Behörden nachgewiesen werden. Obwohl in den meisten Behörden die erhöhte Kostentransparenz als Nutzen der NSI angeführt wurde, gab es nirgends Unterlagen darüber, welcher Nutzen überhaupt erzielt werden sollte. Der ORH verkennt dabei nicht, dass es vor dem Einsatz der NSI schwierig sein kann, einen konkreten ‑ möglichst bewertbaren ‑ Nutzen zu bestimmen. Dennoch wäre es möglich und notwendig gewesen, im Vorfeld wenigstens den Betrachtungszeitraum und die mit dem NSI-Einsatz verfolgten Wirtschaftlichkeitsziele festzulegen.

Bei der bisherigen Ausgestaltung der NSI-Elemente fällt auf, dass wichtige Kriterien, insbesondere alternative Vorgehensweisen, vernachlässigt wurden. Aus der Sicht des ORH handelt es sich dabei vor allem um folgende Gesichtspunkte:

  • Festgelegte Wirtschaftlichkeitsziele können in vielen Fällen auch ohne umfassende KLR-Systeme erreicht und evaluiert werden (z.B. durch Projektcontrolling, gezielte Wirtschaftlichkeitsprojekte in den verschiedensten Bereichen und Statistikdaten).
  • In der Staatsverwaltung werden die mit Abstand meisten Kosten durch das eingesetzte Personal verursacht. Deshalb liegt i.d.R. eine wirtschaftliche Handlungsweise insgesamt vor, wenn nur das wirklich notwendige Personal zum Einsatz kommt. Wenn somit der Personalbedarf durch entsprechende Untersuchungen korrekt festgestellt wird, sollte besonders sorgfältig geprüft werden, ob durch den Einsatz von NSI weitere Wirtschaftlichkeitsverbesserungen erreicht werden können.
  • Die derzeit konzipierten und eingesetzten NSI-Elemente, insbesondere die KLR-Systeme, weisen einen zu hohen Detaillierungsgrad auf, der Transparenzprobleme, Akzeptanzschwierigkeiten, IuK-Umsetzungsprobleme und Mehrkosten zur Folge hat. Ob die Details im Hinblick auf die Zielerreichung erforderlich sind, wird nicht überprüft.
  • Als ein NSI wird auch die Führung eines produktorientierten Haushalts gesehen (Produkthaushalt). In Bayern soll dieses Instrument erstmals im Doppelhaushalt 2007/2008 in den Bereichen der Vermessungsverwaltung (Kap. 06 21 und 06 22) und des Zentrums Bayern Familie und Soziales (Kap. 10 20) erprobt werden. Der ORH unterstreicht die Notwendigkeit, die Ergebnisse umfassend auszuwerten. Letztlich müssen die Pilotierungen eine fundierte Entscheidungsgrundlage für die Staatsregierung und den Landtag liefern, ob überhaupt und wenn ja, in welcher Ausgestaltung, der Produkthaushalt in Bayern eingeführt werden soll.

Die Ressorts halten die NSI sowohl jeweils für sich betrachtet, als auch in ihrem Zusammenwirken für sinnvoll. Sie schließen sich dabei der Meinung des ORH an, dass die Steuerungsinstrumente erst im Zusammenwirken ihre volle Wirksamkeit entfalten können. In ihrem Vorgehen, einzelne Elemente der NSI zu erproben und Erfahrungen damit zu sammeln, bevor sich die einzelnen Verwaltungen mit einem umfassenden Gesamtpaket an Steuerungsinstrumenten auseinandersetzen müssen, sehen sie einen pragmatischen Ansatz. Dieser verfolge das Ziel, die einzelnen Steuerungsinstrumente dann schrittweise in ein Gesamtkonzept zu integrieren. Bereits jetzt zeige sich, dass in verschiedenen Verwaltungen unterschiedliche Controllinginstrumente erfolgreich eingesetzt würden. Die Verwaltungen werden jedoch die Feststellungen des ORH zum Anlass nehmen, den Umgang mit den NSI zu prüfen und dabei besonderen Wert auf die Formulierung konkreter Ziele zu legen.

Aus Sicht des ORH kann der NSI-Einsatz erst sinnvoll fortgesetzt werden, wenn der bisherige Einsatz und seine Wirtschaftlichkeit ressortübergreifend ausgewertet sind. Dabei sollten auch die Erkenntnisse anderer Länder genutzt werden.


1) ORH-Bericht 2000 TNr. 17

2) Landtagsbeschlüsse vom 20. Juli 2004 (LT-Drucksachen 15/1520, 1521, 1522)

3) Nr. 12.1 DBestHG und Nr. 13.1HvR

4) vgl. dazu die Nrn. 12.5 Satz 2 und 12.7 DBestHG

5) KLR-Rahmenkonzept für den Freistaat Bayern i.d.F. vom März 2002 und Dezember 2005