Jahresbericht 2006

TNr. 26: IT-Verfahren der Steuerverwaltung

KONSENS

Nach dem Scheitern des Projekts FISCUS haben Bund und Länder einen neuen Weg eingeschlagen, um die IT-Verfahren der Steuerverwaltung gemeinsam im Vorhaben KONSENS fortzuentwickeln. Darüber hinaus sollten bundesweit die Ausstattung und Organisation der Steuerverwaltung stärker vereinheitlicht werden. Die Kosten, die Bayern im Projekt EOSS durch den erheblich höheren Personaleinsatz (70 Vollzeitkräfte) entstehen, sind auszugleichen.

26.1    Bisherige Entwicklung

    
Die Steuerverwaltungen des Bundes und der Länder setzen seit 1960 zur Unterstützung des Aufgabenvollzugs IT ein. Nicht zuletzt aufgrund ständiger Änderungen der Steuergesetzgebung wurde die meist in Programmierverbünden organisierte Pflege der IT-Verfahren zunehmend aufwendiger. Im Oktober 1989 hatten Bund und Länder deshalb beschlossen, das gesamte automatisierte Besteuerungsverfahren auf der Basis eines bundeseinheitlichen Datenmodells neu zu konzipieren und arbeitsteilig zu realisieren (Projekt FISCUS 1). Mitte 1992 hatten hierzu alle 16 Länder und der Bund ein Verwaltungsabkommen geschlossen.
    
Der ORH hatte im Jahresbericht 2000 (TNr. 22) zu FISCUS festgestellt, dass die Kosten für die gemeinsame Entwicklung dieses IT-Steuerverfahrens entgegen den ursprünglichen Schätzungen von 169 auf 716 Mio € steigen werden. Nach mehr als acht Jahren Entwicklungsdauer stand immer noch kein neues Teilverfahren zur Verfügung. Ursächlich dafür waren erhebliche Mängel in der Projektorganisation und ‑abwicklung, die Festlegung auf neueste, noch nicht ausgereifte Technologien und die zeitaufwendigen föderalen Abstimmungsprozesse.
   
Die anteiligen Kosten des Freistaats im Projekt FISCUS betrugen 20 Mio €; 2 der zusätzlich geleistete Personaleinsatz lag allein zwischen 1995 und 2000 bei insgesamt 90 Vollzeitkräften.
  
Nach Auffassung des ORH wäre die Weiterentwicklung der bisher eingesetzten Steuerverfahren (evolutionäre Methode) wirtschaftlicher gewesen als eine totale Neuentwicklung (revolutionäre Methode). Dies hätte allein in Bayern im Zeitraum von zehn Jahren Einsparungen von mehr als 50 Mio € ermöglicht.
    
Die kritischen Feststellungen im Jahresbericht 2000 hatten Auswirkungen weit über Bayern hinaus. Der Freistaat ist der von den Ländern und dem Bund gegründeten fiscus GmbH nicht beigetreten. Stattdessen hat sich Bayern für eine „evolutionäre“ Weiterentwicklung der schon im Einsatz befindlichen Steuerverfahren EOSS 3 entschieden und Mitte 2002 einen Kooperationsvertrag mit den neuen Ländern und dem Saarland abgeschlossen. Diesem Verbund sind Mitte 2005 Hamburg, Bremen und Schleswig-Holstein und im September 2005 Berlin beigetreten. Dem EOSS-Verbund gehören somit elf Länder an.
    
Inzwischen haben sich alle 16 Länder verpflichtet, gemeinsam an der Entwicklung einer bundeseinheitlichen Software für die Steuerverwaltung zu arbeiten. In diesem Zusammenhang hat die Finanzministerkonferenz im Juni 2005 das Vorhaben KONSENS 4 beschlossen. Ein entsprechendes Verwaltungsabkommen soll zum 1. Januar 2007 abgeschlossen werden. Bayern und Niedersachsen wurden mit der Entwicklung eines neuen, in allen Ländern einsetzbaren Verfahrens für die Steuererhebung beauftragt. Gleichzeitig soll Bayern gemeinsam mit Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg die Steuerfestsetzung im Bereich der Veranlagungsteuern (insbesondere Einkommensteuer) vereinheitlichen. Für die Strategie und Architektur der Informationstechnik ist ein Gremium aus Vertretern der fünf Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen sowie des Bundesministeriums der Finanzen zuständig. Die fiscus GmbH wurde zum 31. März 2006 aufgelöst, das Projekt FISCUS wird nicht weitergeführt.

 

26.2    Prüfungsfeststellungen zum EOSS-Verbund

26.2.1    Controlling und Projektmanagement
   

Nach den Feststellungen des ORH besteht im Rahmen der Projektabwicklung die Notwendigkeit, ein IT-gestütztes Controllingsystem aufzubauen und dieses mit dem noch zu beschaffenden Projektmanagementsystem abzustimmen. Nur damit kann gewährleistet werden, dass ein ausreichender Überblick über das Gesamtprojekt, aber auch für die Vielzahl der einzelnen Projekte besteht.
    
Die Verwaltung teilte hierzu mit, dass eine Entscheidung über ein entsprechendes Tool, das die o.g. Aufgabenbereiche unterstützt, in enger Abstimmung mit dem Management im Vorhaben KONSENS getroffen werden soll. Die Toolauswahl und Beschaffung sei allerdings erst für Dezember 2006 vorgesehen. Die Einführung eines Projektmanagementsystems sei für laufende EOSS-Projekte aufgrund der „bewährten“ Abläufe zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr praktikabel. Im Vorhaben KONSENS sei dann ein IT-gestütztes Projektmanagementsystem geplant.

26.2.2    Entwicklernetz
   

Nach den Feststellungen des ORH steht das Entwicklernetz, das die arbeitsteilige Realisierung mit einer gemeinsamen Kommunikationsplattform unterstützen sollte, noch nicht für alle Beteiligten zur Verfügung. Dies wäre eine wesentliche Voraussetzung, die arbeitsteilige Entwicklung an unterschiedlichen Standorten zu verbessern und einen wirtschaftlichen Programmierverbund sicherzustellen. Weiter wäre es zweckmäßig, wenn alle EOSS-Länder auf die Wissensdatenbank des User Help Desk/Advanced Help Desk (UHD/AHD) zugreifen könnten und darüber hinaus der UHD länderübergreifend in einem zentralen Service-Center organisiert wäre.
    
Die Steuerverwaltung will bis Ende 2006 für die Entwicklungsarbeiten im Bereich der dezentralen Systeme eine erste Stufe des EOSS-Entwicklernetzes installieren. Die beteiligten Stellen sollen dann über eine gemeinsame Plattform ihre Entwicklungsergebnisse austauschen und einen Zugriff auf aktuelle Entwicklungsumgebungen sowie Dokumentationen haben.

26.2.3    Personaleinsatz
   

Für den im EOSS-Verbund vereinbarten Personaleinsatz wurde eine Mitarbeiterkapazität (MAK) von 250 für erforderlich gehalten. Sie wurde im Dezember 2005 nur dadurch erreicht, weil Bayern in das Vorhaben zusätzlich 70 MAK eingebracht hat. Obwohl sich alle EOSS-Länder im Rahmen des Kooperationsvertrags verpflichteten, das für die Entwicklungsziele erforderliche Personal umgehend bereitzustellen, ist der Fehlbestand einzelner Länder erheblich. Das Staatsministerium hätte nach Ansicht des ORH die Länder an ihre Verpflichtung zur vollständigen Personalbereitstellung erinnern und darauf hinweisen müssen, dass Bayern jedenfalls künftig seine Mehraufwendungen für den erhöhten Personaleinsatz geltend macht.
    
Nach Aussage der Verwaltung war die Forderung nach sofortiger Personalgestellung der Länder entsprechend ihrem Anteil nach dem Königsteiner Schlüssel und nach finanziellem Ausgleich bei Abschluss des Kooperationsvertrags nicht möglich gewesen. Allerdings habe Bayern die EOSS-Partner wiederholt aufgefordert, Personal entsprechend des prozentualen Anteils am Königsteiner Schlüssel bereitzustellen. Dabei sei auch darauf hingewiesen worden, dass Bayern künftig seine Mehraufwendungen für den erhöhten Personaleinsatz geltend machen wird. Das für EOSS-Projekte ab 2007 notwendige Personal solle nach Fertigstellung des „Gesamtbebauungsplans“ KONSENS noch 2006 ermittelt und daraus dann die von den Ländern zu stellende Mitarbeiterkapazität festgelegt werden. Es werde damit gerechnet, dass Bayern ab 2007 keinen erhöhten EOSS-Personaleinsatz mehr leisten wird.
    
Aus Sicht des ORH ist dieser erhöhte Personaleinsatz möglichst rasch auszugleichen. Das Staatsministerium hat hierzu mitgeteilt, dass EOSS-Projekte entweder sukzessive in KONSENS-Projekte überführt und ab 2007 über KONSENS abgerechnet oder ggf. eingestellt werden.

26.3    Prüfungsfeststellungen zum Vorhaben KONSENS
   

Über die Feststellungen zu EOSS hinaus hat der ORH auch zur bundesweiten Organisation der Steuerverwaltung Hinweise gegeben. KONSENS kann nur dann die damit verbundenen Erwartungen erfüllen, wenn die Länder nicht nur beim eigentlichen Projekt kooperieren, sondern auch die Ausstattung sowie die Aufbau- und Ablauforganisation der Steuerverwaltung weitgehend einheitlich gestalten.

26.3.1    Einheitliche Hard- und Software
   

In den Ländern werden unterschiedliche Hard‑ und Softwareplattformen sowie  verschiedene Betriebssysteme eingesetzt. Deshalb müssen entsprechende Programmversionen bereitgestellt werden. Die Auffassung der Verwaltung, dass dies nur einen Mehraufwand von ca. 10 % verursacht, hält der ORH für fragwürdig und nicht belegt. Hinzu kommt, dass die einzelnen Länder unabhängig vom Entwicklungsaufwand neben dem Freigabeverfahren durch das entwickelnde Land zusätzlich Funktionstests in ihrer Infrastruktur durchführen müssen, die bei einheitlicher Hard‑ und Software weitgehend vermeidbar wären.
    
Die bis Ende 2006 geplante Vereinheitlichung der Hardwareplattformen in allen EOSS-Ländern sollte daher zügig vorangetrieben werden. Die Beschaffungsmaßnahmen sind abzustimmen und sollten gemeinsam erfolgen, um einen günstigeren Preis zu erzielen. Nach den derzeit bekannten Festlegungen im KONSENS-Verwaltungsabkommen sollen die Vertragspartner ihre Beschaffungen im Bereich der IT bereits vor der Freigabe der einheitlichen Software darauf ausrichten, dass die Entwicklung und Vorhaltung unterschiedlicher Versionen entbehrlich wird.
    
Die Verwaltung merkt hierzu an, dass eine zu hundert Prozent einheitliche Hard- und Softwareausstattung in allen Ländern nicht zu erreichen sei. Allein durch verschiedene Versionen der Standardsoftware ergäben sich unterschiedliche Plattformen, die nebeneinander betreut werden müssten. Zugesichert werde jedoch, dass die bis Ende 2006 geplante Vereinheitlichung der Hardwareplattformen im EOSS-Verbund mit der Beschaffung der dezentralen LINUX-Server weiter vorangetrieben werde.

26.3.2    Einheitliche Aufbau- und Ablauforganisation
   

Die Länder müssen rechtzeitig ihre Aufbau‑ und Ablauforganisation einander anpassen, um den Projekterfolg von KONSENS nicht zu gefährden. Festlegungen dazu sind vom Lenkungsausschuss KONSENS umgehend zu treffen.
    
Die Steuerverwaltung teilt die Intentionen des ORH weitgehend. So werden, um die Einheitlichkeit im EOSS-Verbund ‑ auch hinsichtlich der weiteren IT-Projekte in KONSENS ‑ voranzutreiben und ein Auseinanderlaufen der Verfahren zu vermeiden, Aufgabenanmeldungen nicht mehr nach Länderinteressen umgesetzt, sondern einheitlich für den gesamten EOSS-Verbund. Aufgabenanmeldungen werden dabei mehrheitlich beschlossen. Zur Vereinbarung einheitlicher organisatorischer Festlegungen wurden auf Ebene der Finanzministerien Entscheidungsgremien eingerichtet, z.B. „Steuerungsgruppe Organisation“ und „AG Organisation KONSENS“.

26.4    Zusammenlegung der Steuerrechenzentren
   

Die Steuerverwaltungen der Länder betreiben ganz überwiegend eigene Steuerrechenzentren mit komplexen Infrastrukturen und hohen finanziellen Aufwendungen. Die Vielzahl der Steuerrechenzentren behindert eine zügige Umsetzung der jüngsten Beschlüsse zur Vereinheitlichung der IT (Hard‑ und Software). Auch sind die laufenden Kosten für die vielen Rechenzentren in der Summe deutlich höher, als dies bei einer geringeren Zahl von landesübergreifenden Rechenzentren der Fall wäre. Der ORH ist der Auffassung, dass der Betrieb der zentralen Steuerverfahren länderübergreifend mit weniger, ggf. sogar mit nur zwei Steuerrechenzentren organisiert werden kann. Die Server und die dezentralen Komponenten sollen in der Verantwortung der einzelnen Länder verbleiben. Dass dies realisierbar ist, zeigt das Beispiel der Länder Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen und Mecklenburg-Vorpommern, die ihre zentralen Steuerverfahren seit Anfang 2006 in einem gemeinsamen Rechenzentrum betreiben.
    
Die Verwaltung teilt die Auffassung des ORH, dass durch eine Zusammenlegung der Steuerrechenzentren nicht unerhebliche Kosteneinsparungen zu erzielen wären. Entsprechend der Stellungnahme des Staatsministeriums soll sich demnächst die Finanzministerkonferenz mit einer vom Bundesministerium der Finanzen beauftragten Studie über die Effizienz und Effektivität in der Steuerverwaltung befassen. Dabei sollen auch Optimierungsmöglichkeiten im Bereich der Steuerrechenzentren einbezogen werden.

26.5    Wirtschaftlichkeit
   

Die Verwaltung hat nach den Feststellungen des ORH keine Untersuchungen zu Kosten und Nutzen der Entwicklungen im Vorhaben EOSS bzw. KONSENS angestellt, obwohl sie nach Art. 7 Abs. 2 BayHO dazu verpflichtet ist. Das gilt auch vor dem Hintergrund, dass die IT-Unterstützung für die Steuerverwaltung notwendig ist. So stehen häufig alternative Lösungen zur Auswahl.
    
Nach Aussage der Verwaltung sind Wirtschaftlichkeitsberechnungen bei EOSS und KONSENS zwar grundsätzlich vorgesehen, allerdings gibt es hierzu noch keine entsprechenden Vorlagen. Die vom ORH angemahnten Wirtschaftlichkeitsnachweise sollen nachgeholt werden.

26.6    Schlussbemerkung des ORH
   

Nach den vorliegenden Erkenntnissen kann von einer erfolgreichen Weiterentwicklung und Vereinheitlichung der IT‑Verfahren im Rahmen von EOSS und KONSENS nunmehr ausgegangen werden. Das Interesse an einer effektiven Projektabwicklung unter Zurückstellung landesspezifischer Besonderheiten muss für alle Beteiligten im Vordergrund stehen.


 

1) Förderales Integriertes Standardisiertes ComputerUnterstütztes Steuersystem

2) vgl. LT-Drucksache 15/1669 vom 3. November 2004

3) Evolutionär Orientierte Steuer-Software 

4) Koordinierte neue Softwareentwicklung der Steuerverwaltung