Jahresbericht 2006

TNr. 33: Förderung des Gewässer- und Hochwasserschutzes aus dem bayerischen Kulturlandschaftsprogramm

Für einen besseren Gewässer- und vorbeugenden Hochwasserschutz kauft der Staat landwirtschaftliche Grundstücke. Zur Pflege verpachtet er sie dann unentgeltlich oder zu einem niedrigen Pachtpreis. Üblicherweise enthielten die Verträge zugunsten des Gewässer- und Hochwasserschutzes bestimmte Auflagen. Für die Einhaltung dieser Auflagen konnte der Pächter keine weitere Förderung erhalten. Seit 2003 wird in den Pachtverträgen bewusst auf die Auflagen verzichtet, um den Pächtern eine zusätzliche Förderung aus dem Bayerischen Kulturlandschaftsprogramm zu gewähren. Der ORH hält es für erforderlich, zur früheren Praxis zurückzukehren und dadurch Mehrausgaben zu vermeiden.

33.1    Sachverhalt



Die staatliche Wasserwirtschaftsverwaltung erwirbt von Landwirten Ufergrundstücke vor allem für die Entwicklung von Gewässern und Auen, zum Schutz vor diffusen Einträgen in die Gewässer und zum vorbeugenden Hochwasserschutz. Grundlage sind Gewässerentwicklungspläne. Im Haushaltsplan 2006 sind für den Kauf von Grundstücken entlang von Gewässern erster Ordnung und Wildbächen rd. 1,6 Mio € veranschlagt. Nach dem Kauf werden diese staatseigenen Flächen dann wieder zur Pflege an Landwirte verpachtet. Dabei sollen die Flächen aus der intensiven in eine extensive landwirtschaftliche Nutzung übergeführt werden. In den geprüften 16 Dienstbezirken der Landwirtschaftsämter verfügt die Wasserwirtschaftsverwaltung über 3 973 staatseigene Grundstücke. Bei 956 Grundstücken wurde untersucht, ob zusätzlich zu den unentgeltlichen bzw. besonders günstigen Pachtbedingungen eine Förderung gewährt wurde. Dazu haben die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter die Auflagen in den Pachtvereinbarungen für diese Grundstücke mit den nach dem Bayerischen Kulturlandschaftsprogramm ‑ Teil A (KULAP) geförderten Bewirtschaftungseinschränkungen abgeglichen.

 

33.2    Feststellungen


   
Die Verträge der Wasserwirtschaftsämter mit den Landwirten sind inhaltlich äußerst unterschiedlich ausgestaltet. In aller Regel erhalten die Landwirte die Grundstücke zur unentgeltlichen Nutzung oder müssen nur einen weit unter dem Landesdurchschnitt 1 liegenden Pachtzins zahlen (vgl. nachfolgende Beispiele):

Nutzung, Bewirtschaftungsauflagen

Bei 350 Grundstücken wurde beanstandet, dass die nach KULAP geförderten Bewirtschaftungsauflagen (extensive Bewirtschaftung, Verzicht auf Düngung und Pflanzenschutzmittel) bereits in den Pacht‑ bzw. Pflegeverträgen mit der Wasserwirtschaftsverwaltung vereinbart waren. Insgesamt wurden 253 Betrieben für 363 ha zwischen 1998 und 2002 Zuwendungen nach KULAP von rd. 265 000 € für Bewirtschaftungseinschränkungen ausgezahlt. Diese Beschränkungen waren aber bereits Teil der Vereinbarungen mit der Wasserwirtschaftsverwaltung und der Grund für den niedrigen Pachtpreis. Im Ergebnis hatten die Pächter einen zweifachen Vorteil aus den Bewirtschaftungseinschränkungen.
   
Das Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (StMLF) hat im Februar 1995 entschieden, dass vertragliche Auflagen der Wasserwirtschaft nicht auch noch nach KULAP gefördert werden können. In einer Entscheidung heißt es:
    
„Staatseigene Flächen, die an landwirtschaftliche Betriebe verpachtet bzw. überlassen werden mit der Maßgabe, diese entsprechend den Zielvorstellungen des Eigentümers (hier: Auflagen zur gewässerschonenden Bewirtschaftung) zu bewirtschaften, können im Rahmen des Bayerischen Kulturlandschaftsprogramms ‑ Teil A nicht gefördert werden. Andernfalls würden finanzielle Aufwendungen bzw. Nachteile, die im Zusammenhang mit der bestimmungsgemäßen Nutzung dieser Grundstücke verbunden sind, über das Bayerische Kulturlandschaftsprogramm ‑ Teil A finanziert. Damit würden die Pflegekosten über dieses Programm abgewälzt werden, obwohl die gemachten Auflagen bereits im Pachtzins berücksichtigt wurden.“
   
Um dieses Hindernis zu beseitigen, hat das Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (StMUGV) zur Pflege der Grundstücke der Wasserwirtschaftsverwaltung im August 2003 angeordnet, dass künftig in die Pachtverträge keine speziellen wasserwirtschaftlichen Anforderungen aufgenommen werden sollen.
   
Mit dem einzelnen Landwirt sollte stattdessen vereinbart werden, dass er sich seine Pflegeleistungen aus einem landwirtschaftlichen Förderprogramm bezahlen lässt. Damit konnten für staatseigene Grundstücke die Pflegekosten mit Bundes-, Landes- und EU-Mitteln aus dem KULAP gefördert werden.

 

33.3    Stellungnahme der Verwaltung


   
Inhalt und Ausgestaltung von Pachtverträgen der Wasserwirtschaftsverwaltung fallen nach Auffassung des StMLF in die Zuständigkeit des StMUGV. Ergänzend werde jedoch zum Komplex „Pachtvertrag“ auf Folgendes hingewiesen:

  • Zur Prüfung der Förderberechtigung nach KULAP müssten auch die Pachtverträge zwischen den Wasserwirtschaftsämtern und den Landwirten den Ämtern für Landwirtschaft und Forsten vorgelegt werden.
  • Die Konditionen der Verpachtung (z.B. Pachtzins) seien nicht Gegenstand und könnten auch in Zukunft nicht Gegenstand der Überprüfung durch die Ämter für Landwirtschaft und Forsten sein.

Darüber hinaus legt das StMLF Wert auf die Feststellung, dass bis 2002 eine Förderung zulässig gewesen sei, wenn zusätzliche bzw. andersartige Auflagen zu erfüllen waren. Jeder Antrag sei auf Richtigkeit und Vollständigkeit geprüft worden. Sonstige Konditionen seien angesichts der Vielschichtigkeit möglicher Interessenlagen der Vertragspartner in förderrechtlicher Hinsicht nicht bewertet worden.

Nach Auffassung des StMUGV ist nicht auszuschließen, dass es bei den rd. 350 beanstandeten Verträgen bei Anwendung der 1994 vorgegebenen Vertragsmuster in einem größeren Ausmaß zu Auflagenüberschneidungen mit dem KULAP gekommen sei. Das Ausmaß der Überschneidungen könne nur von den Ämtern für Landwirtschaft durch Abgleich der KULAP-Förderanträge festgestellt werden. In der Vergangenheit sei eine teilweise Auflagenüberschneidung von der EU nicht beanstandet worden. Mit Schreiben vom 20. August  2003 seien die Vertragsmuster aber dahin gehend angepasst worden, dass im Vertrag keine Nutzungsregelung mehr vorgesehen sei, wenn der Landwirt an einem landwirtschaftlichen Förderprogramm teilnehme. Damit solle auch die Suche nach Pächtern für die Flächen erleichtert werden, da kaum noch Interesse an der Grünlandbewirtschaftung der Ufergrundstücke bestehe. Auch Schwebstoffe aus Überschwemmungen würden die Verwertung des Grünguts erschweren. Der Wasserwirtschaftsverwaltung bleibe ohne Pächter nur die kostenpflichtige Deponierung.

33.4    Auffassung des ORH


Der Ansicht des StMLF, dass die Pachtkonditionen auch in Zukunft nicht Gegenstand der Überprüfung durch die Ämter für Landwirtschaft und Forsten sein könnten, kann sich der ORH nicht anschließen. Zwar schließt die Wasserwirtschaftsverwaltung diese Verträge ab, die Landwirtschaftsverwaltung als Förderbehörde hat aber dafür zu sorgen, dass es zu keiner unzulässigen Förderung kommt. Dazu zählt auch die Prüfung der Richtigkeit und Vollständigkeit der Antragsangaben.
   
Der ORH kann zwar die Praxis der Wasserwirtschaftsverwaltung nachvollziehen, die erworbenen Grundstücke nicht selbst (etwa durch die Flussmeisterstellen) zu bewirtschaften. Er vermisst aber eine ressortübergreifende Abstimmung, wie der Staat nach dem Kauf mit diesen Grundstücken umgehen sollte. Grundstücke, die mit dem Ziel der Extensivierung gekauft und sodann unentgeltlich oder zu einem niedrigen Preis zur Pflege verpachtet werden, dürfen nicht zusätzlich über Verträge mit der Landwirtschaftsverwaltung aus dem KULAP gefördert werden. In die Verträge zwischen Wasserwirtschaftsverwaltung und Pächter sind zugunsten des Gewässer- und Hochwasserschutzes wieder entsprechende Nutzungsbeschränkungen aufzunehmen. Sollten sich trotz unentgeltlicher oder kostengünstiger Verpachtung keine Interessenten finden lassen, sind entsprechend dem Vorschlag des ORH alternative Maßnahmen zu prüfen.

 

33.5    Vorschlag des ORH

 
In Veröffentlichungen staatlicher Verwaltungen wird häufig auf die große Bedeutung flussbegleitender Wälder für den Hochwasserschutz hingewiesen.2 Das StMLF hat sich mehrfach für die Aufforstung der Flussauen ausgesprochen. Auwälder seien als Überflutungsbereiche und Rückhalteräume für das Wasser ein Beitrag zu einem langfristig wirksamen Hochwasserschutz. Deshalb sei es wichtig, Lücken im flussbegleitenden Band der Auwälder konsequent zu schließen. Die Aufforstung von Auwald sei deshalb ein Schwerpunkt bei der Beratung privater und kommunaler Waldbesitzer durch die Ämter für Landwirtschaft und Forsten.3 Die Auwaldaufforstung nichtstaatlicher Flächen wird gefördert.
   
Der ORH empfiehlt, dass staatliche Flächen, bei denen aus wasserwirtschaftlicher Sicht keine Bedenken bestehen, aufgeforstet oder kostengünstig der natürlichen Sukzession und damit einer längerfristigen Entwicklung zum Auwald überlassen werden. Das StMUGV steht diesem Vorschlag aufgeschlossen gegenüber, gibt aber zu bedenken, dass Aufforstungen in Einzelfällen zwar machbar, jedoch wegen der Notwendigkeit, den Abflussquerschnitt freizuhalten, nicht überall möglich sind.
   
Der ORH erwartet, dass künftig im Einzelfall die vorgeschlagenen Optionen geprüft und umgesetzt werden.

 


1) durchschnittlicher Pachtpreis für Grünland: 168 €/ha

2) "Im Sinne eines Integralen Hochwasserschutzes ist eine enge Abstimmung mit wasserwirtschaftlichen (naturschutzfachlichen und anderen raumrelevanten) Planungen und Zielen anzustreben. Dies gilt insbesondere für Programme zur Definition von hochwasserschutzrelevanten Flächen zur Aufforstung im Überschwemmungsbereich von Flussauen." (Bericht der Bayerischen Landesanstalt für Wald und Forstwirtschaft, Nr. 44/2004, S. 53).

3) Pressemitteilungen vom 20. August 2002 und 27. April 2006