Jahresbericht 2006

TNr. 35: Vollzug des Unterhaltsvorschussgesetzes

Kinder

Ein erheblicher Teil des bei Kommunen und Staat für den Vollzug des Unterhaltsvorschussgesetzes erforderlichen Personals wäre entbehrlich, wenn das Nebeneinander von Leistungsansprüchen nach dem Sozialgesetzbuch und dem Unterhaltsvorschussgesetz gesetzlich bereinigt würde.

35.1    Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben seit 2001

Über die Ergebnisse der Rechnungsprüfung beim Vollzug des Unterhaltsvorschussgesetzes (UVG) hat der ORH den Landtag zuletzt im Jahresbericht 2001 (TNr. 37) unterrichtet. Das Verhältnis der Einnahmen zu den Ausgaben (= Rückholquote) stieg von 1993 bis 2001 stetig auf bis zu 36,1 % an. Seither ist die Rückholquote kontinuierlich auf zuletzt 27,9 % gesunken. 2005 lag sie um 8,2 Prozentpunkte unter der des Jahres 2001, was Mindereinnahmen von rd. 7 Mio € entspricht.

Unterhaltsvorschussleistungen

Während 2001 noch 70 Jugendämter eine Rückholquote von über 35 % erzielt haben, waren es 2005 nur noch 21 Jugendämter.

Rückholquoten je Jugendamt

Sicherlich haben die ungünstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und ein hoher Anteil an Arbeitslosen, Sozialhilfeempfängern und Asylbewerbern unter den Unterhaltspflichtigen die Durchsetzung der Unterhaltsansprüche erschwert. Einen erheblichen Einfluss haben allerdings auch die Personal- und IT-Ausstattung der Jugendämter. 

Die Bandbreite der von einem Vollzeitsachbearbeiter betreuten Fälle reichte Ende 2005 von 324 bis 1 187 Fällen. Nach den Prüfungserfahrungen ist bei Fallzahlen von deutlich mehr als 600 Fällen pro Vollzeitkraft ein ordnungsgemäßer Rückgriff beim Unterhaltsschuldner in der Regel nicht mehr gewährleistet. Dies wird insbesondere bei der Stadt Nürnberg mit zuletzt 1 100 Fällen je Vollzeitkraft und einer Rückholquote von nur 15,7 % deutlich. Die Landeshauptstadt München erreichte dagegen bei 608 Fällen je Vollzeitkraft eine um 10,3 Prozentpunkte höhere Rückholquote. Bei einer entsprechenden Rückholquote hätte die Stadt Nürnberg 2005 Mehreinnahmen von 640 000 € erzielen können.   

Der Hauptzweck des UVG darf nicht nur in der Bewilligung von Leistungen gesehen werden. Die Inanspruchnahme des Unterhaltsschuldners ist ebenso wichtig. Die Kommunen müssen deshalb ihre Unterhaltsvorschussstellen personell und sächlich so ausstatten, dass Leistungsgewährung und Rückgriff in gleicher Weise möglich sind. Für eine angemessene Personal- und Sachausstattung erhalten sie vom Staat auch Finanzzuweisungen nach Art. 7 FAG.

35.2    Vorschlag zur Entbürokratisierung


Derzeit erhält schätzungsweise die Hälfte der 50 000 Empfänger von Unterhaltsvorschüssen auch Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende oder der Sozialhilfe (Leistungen nach SGB II und XII). In diesen Fällen wird der Unterhaltsvorschuss vollständig auf die für das Kind zustehende Grundsicherung angerechnet. Gleichwohl müssen vom alleinerziehenden Elternteil zwei Anträge 1 gestellt und es muss von zwei verschiedenen Behörden (Jugendämter und Arbeitsagenturen/Sozialämter) über die beantragten Leistungen entschieden werden. Darüber hinaus müssen beide Behörden in aufwendigen Verfahren die auf den jeweiligen Leistungsträger übergegangenen bzw. überleitbaren Unterhaltsansprüche geltend machen.2

Die Situation ist vergleichbar mit der bis 2004 vorhandenen parallelen Förderung von Unterkunftskosten nach dem Wohngeld- und dem Bundessozialhilfegesetz. Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) hat deshalb ab 2005 die Empfänger von SGB-Leistungen, bei deren Berechnung Kosten der Unterkunft berücksichtigt worden sind, vom Wohngeldanspruch ausgeschlossen.3 Die Unterkunftskosten werden seither ausschließlich auf der Grundlage des jeweiligen Leistungsgesetzes gewährt.    

Eine solche Vereinfachung ließe sich auch beim UVG durch eine entsprechende Rechtsänderung erreichen. Sie würde zu einer einheitlichen Antragstellung bei nur einer Behörde und damit zu einer bürgerfreundlichen Förderung aus einer Hand führen. Auch die Unterhaltsansprüche gegenüber dem Unterhaltsschuldner könnten effizienter durchgesetzt werden. Das UVG böte sich schon deshalb für eine derartige Abgrenzung an, weil die Unterhaltsvorschüsse nur für maximal sechs Jahre gewährt und danach ohnehin nur noch Leistungen der Grundsicherung nach dem SGB II oder XII in Anspruch genommen werden können.   

Während sich die Höhe der zustehenden Leistungen nicht ändert, würden vor allem Kommunen und Staat erheblich von Verwaltungsaufwand entlastet. Für den Vollzug des UVG waren Ende 2005 bei den Landkreisen und kreisfreien Städten 210 sowie beim Landesamt für Finanzen 4 37 Bedienstete mit Personalvollkosten von zusammen 14 Mio € jährlich tätig. Etwa die Hälfte dieser Kosten bzw. der 247 Bediensteten würde bei Umsetzung der vom ORH angeregten Änderung entbehrlich, ohne dass bei den für die Gewährung von Grundsicherungsleistungen zuständigen Ämtern ein entsprechender personeller Mehrbedarf entstünde. Zudem würde die Geltendmachung der Unterhaltsansprüche dann einem Träger obliegen, der selbst anteilig die Ausgaben zu finanzieren hätte. Dies führt erfahrungsgemäß zu verstärkten Anstrengungen, die übergegangenen Unterhaltsansprüche auch durchzusetzen.   

Die Ausgaben für den Vollzug des UVG werden derzeit zu einem Drittel vom Bund und zu zwei Dritteln von den Ländern getragen. Während durch die angeregte Rechtsänderung insbesondere die Länder entlastet würden, kämen vor allem auf die Kommunen Mehrausgaben zu. Die Verschiebungen wären auszugleichen.

35.3    Stellungnahme des Staatsministeriums

Das Staatsministerium weist darauf hin, dass in allen Ländern die Rückholquoten rückläufig seien. Bayern habe aber dennoch seit 1997 die höchsten Rückholquoten erzielt. 

Es teilt die Auffassung des ORH, dass ein angemessener Personaleinsatz und eine zeitgemäße IT-Ausstattung der Kommunen für eine erfolgreiche Inanspruchnahme der Unterhaltsschuldner entscheidend sei. Hierauf würden die Kommunen regelmäßig hingewiesen, zuletzt durch Rundschreiben in den Jahren 2005 und 2006.

Ebenfalls pflichtet es der Auffassung des ORH bei, dass der Vollzug des UVG mit hohem bürokratischen Aufwand verbunden sei. Dieses Gesetz enthalte zudem ein komplexes Mischfinanzierungssystem zwischen Bund, Ländern und Kommunen und bringe durch einen doppelten Nachrang im Verhältnis zu den Leistungen nach dem SGB II und XII auch eine erhebliche Intransparenz mit sich. Der Bundesrat habe deshalb mit Zustimmung Bayerns die Bundesregierung im Mai 2006 gebeten, „nach neuen Möglichkeiten für die Förderung von alleinerziehenden Elternteilen und mit ihnen zusammenlebenden Kindern zu suchen, das UVG in die geplante Harmonisierung der familienpolitischen Leistungen einzubeziehen und ein Gesamtkonzept für die Familienförderung zu entwickeln“.5

Allerdings würde eine Umsetzung des Vorschlags des ORH in etwa der Hälfte der gegenwärtigen UVG-Fälle dazu führen, dass Kinder, deren alleinerziehender Elternteil Leistungen der Grundsicherung beanspruche, ausschließlich auf Leistungen nach dem SGB II und XII angewiesen seien. Dadurch dass gerade Kinder von Alleinerziehenden, die kein oder nur geringes eigenes Einkommen haben, aus dem Kreis der Leistungsbezieher nach dem UVG ausgeschlossen würden, entstünde eine ganz wesentliche Ungleichbehandlung. Auch entfiele die im UVG angelegte „erzieherische“ Funktion gegenüber dem Unterhaltsschuldner, der nur durch eine Unterhaltszahlung dem Regress entgehen könne, im Bereich der Grundsicherung weitgehend. 

35.4    Schlussbemerkung des ORH

Auch bei der Ausgestaltung gesetzlicher Regelungen müssen Nutzen und Aufwand gegeneinander abgewogen werden.  

Für die Bezieher von Leistungen der Grundsicherung macht es keinen finanziellen Unterschied, ob Leistungen nach dem UVG auf die Leistungen der Grundsicherung angerechnet werden oder stattdessen eine entsprechend höhere Grundsicherung gewährt wird. Auch diese hat unterhaltssichernde Funktion. Auch der Unterhaltsschuldner muss vom Grundsicherungsträger unverändert in Anspruch genommen werden.

Der Vollzugsaufwand der beiden Regelungsalternativen unterscheidet sich demgegenüber erheblich. Wie der ORH dargelegt hat, könnte das UVG bei der von ihm vorgeschlagenen Bereinigung des Nebeneinander von Unterhaltsvorschuss- und Grundsicherungsleistungen mit etwa der Hälfte des jetzt erforderlichen Personals vollzogen werden. Die möglichen Einsparungen belaufen sich allein in Bayern immerhin auf 7 Mio € jährlich.

 


1) je einen Antrag auf Leistungen nach dem SGB II oder XII und auf Leistungen nach dem UVG

2) Da der zivilrechtliche Unterhaltsanspruch höher ist als der Unterhaltsvorschuss nach dem UVG, verbleibt ein vom Grundsicherungsträger geltend zu machender Restunterhaltsanspruch von 77 € monatlich.

3) Die Vorschriften des BSHG wurden 2005 in das SGB II und XII überführt. 

4) zuständig für die gerichtliche Beitreibung der übergangenen Unterhaltsansprüche

5) Bundesratsbeschluss vom 19. Mai 2006, BR-Drucksache 252/06