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Bereits 1995 wurde der Einsatz von Neuen Steuerungsinstrumenten (Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling) in der Staatsverwaltung in Angriff genommen. Der ORH hat die Pilotbehörden 1999 geprüft; er hat dabei Schwachstellen aufgezeigt und Empfehlungen ausgesprochen.1 Der Landtag hat daraufhin die Staatsregierung aufgefordert, ein Gesamtkonzept für den Einsatz der Neuen Steuerungsinstrumente (NSI) zu entwickeln. Die Staatsregierung hat dazu folgende Beschlüsse gefasst:
Der Landtag hat die Angelegenheit im Jahr 2004 unter dem Thema „Moderne Steuerungsinstrumente“ behandelt und im Wesentlichen Folgendes beschlossen:2
Der ORH hat im Rahmen einer Querschnittsprüfung in allen Geschäftsbereichen der Staatsministerien untersucht, welche Maßnahmen zum Einsatz der NSI ergriffen wurden (Projektabwicklungen, Organisation, IuK-Einsatz) und ob die mit dem Vorhaben verbundenen Zielsetzungen, insbesondere eine Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, erreicht wurden. Dabei hat der ORH Bereiche ausgespart, die er bereits geprüft hat (z.B. Steuer-, Staatsbauverwaltung).
Die wesentlichen Elemente der dezentralen Budgetverantwortung sind:
Hauptziel dieser Regelungen ist, durch eine höhere Flexibilität des Haushaltsvollzugs die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit des Verwaltungshandelns zu verbessern.3 Mit der dezentralen Budgetverantwortung soll ein höheres Maß an Eigenverantwortung und somit ein verantwortungsvollerer Umgang mit Haushaltsmitteln erreicht werden.
Zur dezentralen Budgetverantwortung hat der ORH Folgendes festgestellt:
Aus der Sicht der Ressorts hat sich die dezentrale Budgetverantwortung im flächendeckenden Einsatz bewährt. Allein durch die im Jahr 1998 bei der Einführung der dezentralen Budgetverantwortung festgelegte Effizienzdividende seien die Haushaltsansätze um 28,6 Mio € vermindert worden, worin auch in den folgenden Haushaltsplänen (niedrigere Mittelansätze) Einsparungen gesehen werden.
Nach Auffassung des ORH wurden diese „Einsparungen“ nur durch eine globale Minderausgabe im Haushalt erreicht und sind nicht Ergebnis der dezentralen Budgetverantwortung.
Die zusätzlich zur erweiterten Deckungsfähigkeit bestehenden Budgetierungsregelungen greifen teilweise nicht oder werden von der Verwaltung nicht praktiziert. Sofern sie nicht stärker genutzt werden, könnten sie auch entfallen (Entbürokratisierung).
Art. 7 Abs. 3 BayHO sieht vor, dass in geeigneten Bereichen eine KLR eingeführt werden soll. Der ORH ist der Auffassung, dass ein geeigneter Bereich dann vorliegt, wenn sie wirtschaftlich eingesetzt werden kann. Mit dem KLR-Rahmenkonzept wurde 2001 für alle Ressorts ein neuer, einheitlicher Rahmen geschaffen.5 Danach soll die KLR einer entscheidungsorientierten Steuerung dienen. Die Beteiligten sollen „die Ergebnisse nachhaltig in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen und die sich daraus ergebenden Konsequenzen tatsächlich vollziehen“. Manche Bereiche haben schon vor der Fertigstellung des Rahmenkonzepts mit der KLR begonnen (z.B. die „Altpiloter“). Nachfolgend ein Überblick über den Stand in der Staatsverwaltung:
Die KLR kommt in allen Geschäftsbereichen, allerdings in sehr unterschiedlichem Umfang, zum Einsatz. Die Zahl der Behörden, die die KLR einführen oder planen, hat sich in den letzten Jahren kontinuierlich erhöht. Ende 2005 waren etwa 10 % des Personals der Staatsverwaltung in die KLR einbezogen. In den Staatsministerien selbst gibt es keine KLR mehr, weil die Pilotprojekte in den Staatsministerien des Innern und der Finanzen negativ bewertet wurden.
Die derzeitige Situation zum Einsatz der KLR in der Staatsverwaltung wird vom ORH als unbefriedigend eingestuft:
Der ORH ist der Auffassung, dass die erheblichen Defizite beim KLR-Einsatz in der Staatsverwaltung im Kern auf die fehlenden Wirtschaftlichkeitsziele zurückzuführen sind. Bei konsequenter Ausrichtung der KLR an messbaren Wirtschaftlichkeitszielen muss auch geprüft werden, ob es in bestimmten Aufgabenbereichen genügen würde, statt einer ständigen Kostenrechnung nur für einen oder mehrere begrenzte Zeiträume Kostenerhebungen und/oder Zeitaufschreibungen durchzuführen.
Die Ressorts halten die Aussage des ORH, aus den durch die KLR gewonnenen Erkenntnissen würden keine Konsequenzen gezogen, für nicht gerechtfertigt. Die Feststellung des ORH, die KLR sei oft unnötig komplex und mit Details überfrachtet, könne nicht nachvollzogen werden. Zum Teil resultiere der Detaillierungsgrad aus der Tatsache, dass für Titelgruppen eigene Kostenarten gebildet werden müssen, um eine Überführung der Kosten in die kameralen Ausgaben zu ermöglichen.
Der ORH geht davon aus, dass aus den von ihm aufgezeigten Schwachstellen die notwendigen Konsequenzen gezogen werden.
Controlling findet in der Staatsverwaltung überwiegend nur in Ansätzen statt. Soweit wenigstens Ansätze dafür festzustellen waren, mussten dennoch erhebliche Defizite festgestellt werden:
Trotz des vom Ministerrat verabschiedeten Controlling-Eckpunktekonzepts wurde ein Controllingkreislauf in den Geschäftsbereichen nicht installiert. Aufgrund der fehlenden Konzepte konnte die KLR nicht zielführend konzipiert und auch nicht wirtschaftlich eingesetzt werden.
In der Stellungnahme der Ressorts wird neben dem Hinweis auf den Einsatz verschiedener Controllinginstrumente zum Ausdruck gebracht, dass Einsparungen nicht das alleinige Ziel des Controllings sind. Dem kann sich der ORH zwar anschließen, allerdings muss der Wirtschaftlichkeit besonderes Gewicht eingeräumt werden. Deshalb muss dem Finanzcontrolling die höchste Priorität gegeben werden.
Ein wirksamer Einsatz der NSI im Sinne von Wirtschaftlichkeitsverbesserungen erfordert einen ganzheitlichen Ansatz der verschiedenen NSI-Elemente. Dieser wurde bislang nicht verwirklicht und nicht erprobt. Trotz des bereits länger als zehn Jahre andauernden Einsatzes der NSI befinden sich viele KLR-Vorhaben immer noch in einem Anfangsstadium. Es wird nach wie vor von Pilotprojekten gesprochen. Fundierte Auswertungen oder Berichte über die Projekte mit dem Ziel, den Echtbetrieb zu erreichen, liegen nicht vor.
Das Zusammenwirken der Elemente ergibt sich aus dem zu beachtenden Steuerungskreislauf, wie er auch in dem vom Ministerrat beschlossenen Controlling-Eckpunktepapier aufgezeigt wird. Ein Steuerungskreislauf wird in den Geschäftsbereichen jedoch nicht installiert. Vorhandene Controllingansätze weisen erhebliche Defizite auf. Von einem systematischen Controlling ist die staatliche Verwaltung noch weit entfernt.
Aus dem Controlling-Eckpunktepapier und dem darin aufgezeigten Steuerungskreislauf wird deutlich, dass zunächst die Ziele zutreffend und messbar definiert werden müssen (Zielvorgaben/‑vereinbarungen). Das erfolgte bei den aufgelegten NSI-Projekten so gut wie nicht. Bislang sind häufig nur „Zahlenfriedhöfe“ entstanden. Selbst dann, wenn die KLR durchaus verwertbare Erkenntnisse für Wirtschaftlichkeitsverbesserungen aufzeigte (z.B. aufgrund von Benchmarkergebnissen), wurden daraus keine Folgerungen gezogen. Die fehlende Zieldefinition begründen die Behörden ganz überwiegend damit, dass die vorgesetzten Stellen, insbesondere die Staatsministerien, keine entsprechenden Vorgaben liefern würden. Insgesamt besteht hier erheblicher Nachholbedarf.
In keiner der vom ORH geprüften Behörden wurden Kosten und Nutzen der NSI vollständig und realistisch analysiert. Der ORH hält es für dringend erforderlich, dass solche Analysen für einen festzulegenden Betrachtungszeitraum (i.d.R. zehn Jahre) sowohl vorher als auch während der Einsatzphase durchgeführt werden. Er hat die Kosten für die gesamte Staatsverwaltung ermittelt. Diese betrugen bislang mindestens 30 Mio €. Die Ressorts halten diese Größenordnung für angemessen, da sie alle Geschäftsbereiche umfassen und in einem Zeitraum von elf Jahren entstanden sind. Sie treffen aber selbst keine konkreten Aussagen zu dem dadurch erzielten Nutzen. Allerdings sollen die Feststellungen des ORH zum Anlass genommen werden, den Umgang mit den NSI zu überprüfen.
Ein konkreter Nutzen des Einsatzes der NSI konnte in keiner der geprüften Behörden nachgewiesen werden. Obwohl in den meisten Behörden die erhöhte Kostentransparenz als Nutzen der NSI angeführt wurde, gab es nirgends Unterlagen darüber, welcher Nutzen überhaupt erzielt werden sollte. Der ORH verkennt dabei nicht, dass es vor dem Einsatz der NSI schwierig sein kann, einen konkreten ‑ möglichst bewertbaren ‑ Nutzen zu bestimmen. Dennoch wäre es möglich und notwendig gewesen, im Vorfeld wenigstens den Betrachtungszeitraum und die mit dem NSI-Einsatz verfolgten Wirtschaftlichkeitsziele festzulegen.
Bei der bisherigen Ausgestaltung der NSI-Elemente fällt auf, dass wichtige Kriterien, insbesondere alternative Vorgehensweisen, vernachlässigt wurden. Aus der Sicht des ORH handelt es sich dabei vor allem um folgende Gesichtspunkte:
Die Ressorts halten die NSI sowohl jeweils für sich betrachtet, als auch in ihrem Zusammenwirken für sinnvoll. Sie schließen sich dabei der Meinung des ORH an, dass die Steuerungsinstrumente erst im Zusammenwirken ihre volle Wirksamkeit entfalten können. In ihrem Vorgehen, einzelne Elemente der NSI zu erproben und Erfahrungen damit zu sammeln, bevor sich die einzelnen Verwaltungen mit einem umfassenden Gesamtpaket an Steuerungsinstrumenten auseinandersetzen müssen, sehen sie einen pragmatischen Ansatz. Dieser verfolge das Ziel, die einzelnen Steuerungsinstrumente dann schrittweise in ein Gesamtkonzept zu integrieren. Bereits jetzt zeige sich, dass in verschiedenen Verwaltungen unterschiedliche Controllinginstrumente erfolgreich eingesetzt würden. Die Verwaltungen werden jedoch die Feststellungen des ORH zum Anlass nehmen, den Umgang mit den NSI zu prüfen und dabei besonderen Wert auf die Formulierung konkreter Ziele zu legen.
Aus Sicht des ORH kann der NSI-Einsatz erst sinnvoll fortgesetzt werden, wenn der bisherige Einsatz und seine Wirtschaftlichkeit ressortübergreifend ausgewertet sind. Dabei sollten auch die Erkenntnisse anderer Länder genutzt werden.
2) Landtagsbeschlüsse vom 20. Juli 2004 (LT-Drucksachen 15/1520, 1521, 1522)
3) Nr. 12.1 DBestHG und Nr. 13.1HvR
4) vgl. dazu die Nrn. 12.5 Satz 2 und 12.7 DBestHG
5) KLR-Rahmenkonzept für den Freistaat Bayern i.d.F. vom März 2002 und Dezember 2005
