Jahresbericht 2011

TNr. 10: Staatliche Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen

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Der Staat hat seine Bürgschafts- und Garantieverpflichtungen er­neut ausgeweitet. Sowohl das Bürgschafts- und Garantievolumen als auch der Ermächtigungsrahmen sollten deutlich reduziert wer­den.

10.1        Gewährte Bürgschaften und Garantien

Staatsbürgschaften werden nach dem Gesetz über die Übernahme von Staatsbürg­schaften und Garantien des Freistaates Bayern (BÜG) vom Finanzministerium zu­lasten des Freistaates vergeben. Daneben reicht dieLfA Förderbank Bayern (LfA) ‑ als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ‑ im Rahmen ihres eigenen Förder­auftrags sowie im Auftrag und nach näherer Weisung des Finanzministeriums Bürg­schaften aus. Zusätzlich gibt es weitere spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen zur Übernahme von Bürgschaften.

Der Gesamthaftungsbetrag des Staates aus allen Bürgschaften, Garantien und sons­tigen Gewährleistungen (ohne Gewährträgerhaftung) belief sich Ende 2010 einschließ­lich der in TNrn. 10.1.2, 10.1.3 und 10.1.5 dargestellten Garantien auf bereinigt rd. 11,6 Mrd. €. Hiervon waren 1,625 Mrd. € für die Garantie der BayernLB bereits als Verpflichtungsermächtigung im Haushalt ausgebracht (TNr. 10.1.3). Daneben be­stand für Bürgschaften nach dem BÜG noch ein freier Ermächtigungsrahmen von rd. 4,2 Mrd. €. Aus der Ausfallbürgschaft von 3 Mrd. € gem. Art. 3 Zweckvermögens­gesetz (TNr. 10.1.3) war ein Betrag von 816 Mio. € noch nicht in Anspruch genommen worden.


10.1.1      Bürgschaften nach dem BÜG

Nach dem BÜG können Staatsbürgschaften für Vorhaben der gewerblichen Wirt­schaft, im sozialen, kulturellen oder wissenschaftlichen Bereich, im Bereich des Woh­nungswesens, für Vorhaben der Land- und Forstwirtschaft sowie im Rahmen von Hilfsaktionen bei Naturkatastrophen gewährt werden. Die Ansätze sind gegenseitig deckungsfähig.

Der Ermächtigungsrahmen für die Bürgschaften beträgt 7.475 Mio. €. Diesen Er­mächtigungsrahmen darf die Summe aus Haftungsbetrag und Anrechnungsbetrag nicht übersteigen. Der Anrechnungsbetrag ist die Summe, in deren Umfang der Frei­staat aus Bürgschaften bereits in Anspruch genommen wurde. Das Finanzministe­rium errechnete einen Haftungsbetrag von 3.055,2 Mio. € und einen Anrechnungs­betrag von 94,4 Mio. €. Zugesagt, jedoch noch nicht ausgereicht, wurden darüber hinaus weitere 81,0 Mio. €. Daraus ergab sich ein freier Ermächtigungsrahmen von 4.244,4 Mio. €.

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Im Bereich der gewerblichen Wirtschaft erzielte der Freistaat aus zwei Fällen Re­gresseinnahmen von rd. 21,7 Mio. €. Dieser Betrag resultiert fast ausschließlich aus der Insolvenzmasse eines Versandunternehmens.

Im Bereich Wohnungswesen erkannte der Freistaat Ausfälle in 141 Einzelfällen an. Die Schadenssumme beläuft sich auf rd. 2,5 Mio. €. Aus der Verfolgung von Re­gressansprüchen wurden im Bereich Wohnungswesen 0,2 Mio. € vereinnahmt.

10.1.2      Bürgschaften der LfA Förderbank Bayern

Die LfA ist die Förderbank des Freistaates Bayern, der als Gewährträger für die Bank haftet. Die LfA vergibt eigene Bürgschaften im Rahmen ihres Förderauftrags. Darüber hinaus hat sie die Erfüllungsübernahme bei einer etwaigen Inanspruchnahme aus Rückbürgschaften und ‑garantien erklärt, die der Freistaat gegenüber der Baye­rischen Garantiegesellschaft für mittelständische Beteiligungen (BGG) und der Bürg­schaftsbank Bayern GmbH (Bürgschaftsbank) übernommen hat. Dabei handelte es sich um 671 Rückgarantien gegenüber der BGG über 233 Mio. € und 1.796 Fälle gegenüber der Bürgschaftsbank über 396 Mio. € mit einem Haftungsbetrag von zusam­men 129,1 Mio. €.


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Der (Brutto-)Haftungsbetrag aus den Bürgschaften der LfA belief sich auf 1.518,3 Mio. €. Dieser Haftungsbetrag wird durch Rückbürgschaften/-garantien des Bundes um 154,7 Mio. € vermindert.

10.1.3          Bürgschaften gegenüber der BayernLB

Außerhalb des BÜG wurden der BayernLB durch spezialgesetzliche Regelungen fol­gende Garantien und Bürgschaften gewährt:

  • Im Rahmen des 2. Nachtragshaushalts 2008[1] wurde der "Stabilisierungsfonds Finanzmarkt und BayernLB" eingerichtet. Damit wird das ABS-Portfolio der Bank in Höhe von rd. 21 Mrd. €, Stand: Dezember 2008, durch einen Garantievertrag von bis zu 4,8 Mrd. € abgeschirmt. Die Garantie umfasst alle tatsächlichen Ver­lustrisiken zwischen 1,2 und 6 Mrd. €. Ausfälle bis zu 1,2 Mrd. € werden von der BayernLB getragen (Selbstbehalt).

    Basis für die Haushaltsaufstellung war eine tatsächliche Ausfallerwartung in einem mittleren Ausfallszenario von 2,825 Mrd. €. Nach Abzug des Selbstbehalts der BayernLB wären vom Freistaat 1,625 Mrd. € zu tragen. Nachdem davon auszu­gehen ist, dass der Freistaat in dieser Höhe voraussichtlich in Anspruch genom­men wird, wurde gem. Art. 38 BayHO eine entsprechende Verpflichtungsermächti­gung im Haushalt ausgebracht.

    In Höhe der restlichen 3,175 Mrd. € übernahm das Finanzministerium gem. § 1 Nr. 3 b des 2. NHG 2008 eine Garantie zugunsten der BayernLB. Zahlungen des Freistaats sind lt. Aussage des Finanzministeriums nach aktuellen Ausfallprognosen frühestens ab Ende 2014 zu leisten.
  • Durch das Zweckvermögensgesetz vom 23.07.1994 wurde das Finanzministerium ermächtigt, die staatlichen Anteile an Wohnungsbaudarlehen der BayernLabo auf die BayernLB zu übertragen. In diesem Zusammenhang übernahm das Finanz­ministerium zulasten des Freistaates für die Darlehen des Zweckvermögens eine Ausfallbürgschaft gegenüber der BayernLB in einer Gesamthöhe von bis zu 3 Mrd. € (in Anspruch genommen zum 31.12.2010: 2.184,3 Mio. €).

    Bislang wurde der Freistaat aus dieser Ausfallbürgschaft mit rd. 2 Mio. € in An­spruch genommen.

 

10.1.4      Gewährträgerhaftung gegenüber der BayernLB

(Kap. 13 05, Anlage D, lfd. Nr. 3.2)

Unabhängig von Bürgschaften besteht noch die Gewährträgerhaftung des Freistaa­tes für die BayernLB. Diese ist die in Art. 4 und 22 BayLBG geregelte, subsidiäre Haftung des Gewährträgers einer Anstalt des öffentlichen Rechts für den Fall, dass deren Vermögen für die Forderungen ihrer Gläubiger nicht ausreicht. In diesem Fall hat jeder Gläubiger einen Anspruch auf Erfüllung seiner Forderung durch den jewei­ligen Gewährträger.

 

10.1.4.1    Rechtslage nach der EU-Entscheidung 2001 (Art. 4 BayLBG)

Die EU-Kommission sah in der Gewährträgerhaftung einen unzulässigen Wettbe­werbsvorteil für den öffentlich-rechtlichen Bankensektor in Deutschland. Um eine mit den EU-Beihilfebestimmungen konforme Weiterführung der Landesbanken auch in der Zukunft zu ermöglichen, verständigten sich Vertreter der Bundesregierung, der Länder und der Sparkassen am 17.07.2001 mit der EU-Kommission über die Ab­schaffung der Gewährträgerhaftung mit gewissen Übergangsfristen.[2]

10.1.4.1.1  BayernLB (ohne BayernLabo und LBS)

Der Freistaat Bayern und der Sparkassenverband Bayern haften für die Erfüllung sämtlicher am 18.07.2005 bestehenden Verbindlichkeiten. Für solche, die bis zum 18.07.2001 aufgenommen wurden, haften sie unbefristet. Für die, die in der vierjäh­rigen Übergangsfrist vom 19.07.2001 bis 18.07.2005 vereinbart wurden, haften sie nur, wenn deren Laufzeit nicht über den 31.12.2015 hinausgeht.

Beide Anteilseigner haften als Gesamtschuldner (Art. 22 BayLBG), im Innenverhält­nis entsprechend ihren zum Zeitpunkt der Begründung der Verbindlichkeiten beste­henden Kapitalanteilen (also beide Anteilseigner zu je 50 %).

10.1.4.1.2  BayernLabo

Grundsätzlich wäre die Gewährträgerhaftung des Freistaates für die BayernLabo als unselbstständigem Teil der BayernLB entfallen. Die EU-Kommission teilte jedoch mit zwei ergänzenden Schreiben vom 04.06.2002 mit, dass unselbstständige För­derbanken innerhalb einer Landesbank unter bestimmten Bedingungen die Vorteile einer staatlichen Haftung auch nach dem 18.07.2005 nutzen können. Allerdings dür­fen die Vorteile aus der staatlichen Haftung nicht dem Wettbewerbsgeschäft der BayernLB zugute kommen. Deshalb müssen Wettbewerbs- und Förderbereich seit­her strikt getrennt werden, eine Quersubventionierung des Wettbewerbsbereichs muss ausgeschlossen sein.

Für die von der BayernLabo im Zusammenhang mit der Refinanzierung des För­dergeschäftes aufgenommenen Gelder haftet der Freistaat unmittelbar und allein. Dies hat für die BayernLabo den Vorteil, dass sie ihr Wohnungsbaufördergeschäft seitdem wesentlich günstiger refinanzieren kann als über die BayernLB.

 

10.1.4.1.3  LBS

Auch für die Verbindlichkeiten der LBS haften nach den Vorgaben der EU-Kommis­sion der Freistaat Bayern und der Sparkassenverband Bayern.

10.1.4.2     Entwicklung der Gewährträgerhaftung


10.1.4.2.1  BayernLB (ohne BayernLabo und LBS)

Die Gewährträgerhaftung umfasst das von der Bank aufgenommene Fremdkapital und die eingegangenen Verpflichtungen.

Bedingt durch die Übergangslösung bis zum 31.12.2015 wird die Gewährträgerhaf­tung in den kommenden Jahren stark zurückgehen. Die BayernLB geht derzeit von folgender Entwicklung aus:

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Seit Ende 2008 ging die Gewährträgerhaftung von 110,0 auf 89,7 Mrd. € (Ende 2009) und 64,4 Mrd. € (Ende 2010) zurück. Ende 2015 wird sich die Gewährträ­gerhaftung für die BayernLB voraussichtlich auf 1,9 Mrd. € belaufen.

Zum 31.12.2010 setzte sich die Gewährträgerhaftung aus Positionen innerhalb der Bilanz von 58,6 Mrd. € und außerhalb der Bilanz von 5,8 Mrd. € zusammen. Inner­halb der Bilanz umfasst die Gewährträgerhaftung hauptsächlich die von der BayernLB aufgenommenen Fremdmittel zur Refinanzierung ihres Aktivgeschäftes, soweit sie die von der EU-Kommission aufgestellten Bedingungen erfüllen. Enthalten sind diese Fremdmittel vor allem in den Bilanzpositionen "Verbindlichkeiten gegenüber Kredit­instituten", "Verbindlichkeiten gegenüber Kunden" und "Verbriefte Verbindlichkeiten". Außerhalb der Bilanz handelt es sich im Wesentlichen um Bürgschaften und unwider­rufliche Kreditzusagen.

Der Rückgang bei den Positionen innerhalb der Bilanz geschah insbesondere durch planmäßige und in geringem Umfang auch durch außerplanmäßige Tilgungen. Ent­scheidend für den starken Rückgang waren auch die Restrukturierungsmaßnahmen der Bank, die zu einer Rückführung auf das Kerngeschäft und in der Folge zu einem Abbau der Passiva führten. Die Positionen außerhalb der Bilanz verminderten sich von 27,5 Mrd. € (Ende 2008) auf 21,6 Mrd. € (Ende 2009) und 5,8 Mrd. € (Ende 2010) ebenfalls stark.


10.1.4.2.2  BayernLabo

Die Gewährträgerhaftung für die BayernLabo besteht unverändert fort. Zum 31.12.2010 belief sie sich auf insgesamt 10,4 Mrd. €. Dieser Wert wird mit der Zunahme des selbst refinanzierten Geschäftes künftig weiter ansteigen (zum 31.03.2011 bereits 11,1 Mrd. €).

10.1.4.2.3  LBS

Auf Bausparverträge, die bis zum 18.07.2005 abgeschlossen wurden, sind bis zum 31.12.2010 Bausparguthaben in Höhe von 5 Mrd. € einbezahlt. Dieser Bestand unterliegt der Gewährträgerhaftung. Er wird sich nur über einen relativ langen Zeit­raum abbauen, weil für die Haftung der Zeitpunkt des Bausparvertragsabschlusses maßgeblich ist. Damit werden auch die später noch von den Kunden erbrachten Bauspareinlagen von der Gewährträgerhaftung umfasst.

10.1.4.2.4  Versorgungsverpflichtungen

Bei Versorgungsverpflichtungen handelt es sich um eine Form von ungewissen Ver­bindlichkeiten, bei denen am Bilanzstichtag noch unsicher ist, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Höhe Versorgungszahlungen zu entrichten sind.

Die Versorgungsverpflichtungen unterliegen ebenfalls der entsprechenden Gewähr­trägerhaftung. Zum 31.12.2010 wiesen die Versorgungsverpflichtungen folgende Stände auf:


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10.1.4.3    Gesamtbetrachtung

Die gewährträgerbehafteten Verbindlichkeiten der BayernLB (ohne BayernLabo, LBS und Versorgungsverpflichtungen) werden bis zum 31.12.2015 auf 1,9 Mrd. € reduziert sein. Daneben bleibt die Gewährträgerhaftung aus den Versorgungsverpflichtungen, die sich zum 31.12.2010 auf 1,9 Mrd. € belief, noch viele Jahre bestehen.

Deutlich langsamer gehen die gewährträgerbehafteten Verbindlichkeiten aus den Bauspareinlagen der LBS von derzeit 5 Mrd. € zurück. Die auf die BayernLabo ent­fallenden Verbindlichkeiten, für die der Freistaat haftet, werden sich sogar noch weiter erhöhen.

10.1.5      Sonstige Garantien und Gewährleistungen

Daneben bestanden Ende 2010 aufgrund spezialgesetzlicher Regelungen noch fol­gende weitere staatliche Garantien/Gewährleistungen:

  • Haftungsfreistellungen für Verkehrslandeplätze von bis zu je 5,11 Mio. € gegen­über den Städten Hof und Augsburg.[3]
  • Garantien für die Erfüllung gesetzlicher Schadensersatzverpflichtungen gem. § 13 Abs. 5 Atomgesetz bis zu insgesamt 19,69 Mio. €.[4]
  • Garantieerklärung des Bundes gem. § 3 der atomrechtlichen Deckungsvorsor­ge-Verordnung für eine Anlage der Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e. V. von 250.000 €. Der Anteil des Freistaates belief sich auf 3.300 €.[5]
  • Garantieerklärung des Bundes zugunsten des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt e. V. von 15,34 Mio. €. Der Anteil des Freistaates belief sich in Ab­hängigkeit von einem zum Schadenszeitpunkt geltenden Schlüssel voraussichtlich auf nicht mehr als 1,53 Mio. €.[6]
  • Absicherung von Risiken bei der Errichtung und dem Betrieb der mitteleuropäi­schen Rohölleitung mit einer Haftung von bis zu 40,9 Mio. €.[7]
  • Übernahme einer Ausfallbürgschaft von 9,33 Mio. € zugunsten der GSB ‑ Son­der­abfall-Entsorgung Bayern GmbH zur Absicherung einer Fremdkapitalaufnahme bis zu 20 Mio. €.[8]
  • Patronatserklärung von 16,87 Mio. € gegenüber dem Eisenbahnbundesamt für die Hafen Nürnberg-Roth GmbH für eventuelle Rückzahlungen aus der Gewäh­rung von Förder- und Darlehensmitteln.[9]
  • Übernahme einer selbstschuldnerischen Bürgschaft zugunsten der Bayerischen Staatsbad Kur-GmbH Bad Reichenhall für die Darlehen des Unternehmens bis zu 6,6 Mio. €.[10]
  • Bürgschaft gegenüber dem Bund zur anteiligen, nachrangigen Absicherung der Mietgarantie des Bundes für die "New Town" in der Stadt Eschenbach in der Oberpfalz.[11]
  • Globale Rückbürgschaft gegenüber der LfA in Höhe von jeweils 100 Mio. € in den Jahren 2009 und 2010 für Bürgschaften der LfA zugunsten kleiner und mittelstän­discher Unternehmen (Bayerischer Mittelstandsschirm).[12] Von der Ermächtigung wurden 134,1 Mio. € tatsächlich in Anspruch genommen. Aus den nicht ausge­schöpften Mitteln kann das Finanzministerium lt. Art. 8 Abs. 5 HG 2011/2012 für das Jahr 2011 eine Rückbürgschaft gegenüber der LfA von 21,7 Mio. € über­nehmen.

 

10.2        Absicherung der Risiken im Haushalt

Für Risiken künftiger Haushalte bildete der Freistaat eine Haushaltssicherungs-, Kas­senverstärkungs- und Bürgschaftssicherungsrücklage (Epl. 13, Anlage B, Kap. 80 01). Die Mittel dieser Rücklage können auch zur Abwendung von Schadensfällen und zur Realisierung von Sicherheiten für staatsverbürgte Kredite verwendet werden (Kap. 13 06 Tit. 870 01 ‑ 6).

Im Doppelhaushalt 2011/2012 wurde diese Rücklage fast vollständig für andere Aus­gaben verplant. Damit sind im Haushalt kaum noch Rücklagen (628,3 Mio. €) vor­handen, wenn der Staat aus Bürgschaften, Garantien oder Gewährleistungen in An­spruch genommen wird. Die hierfür benötigten Mittel müssen dann aus dem laufen­den Haushalt geleistet werden.

Nach Aussage des Finanzministeriums ist eine belastbare Abschätzung, ob und in­wieweit der Staat ggf. in Anspruch genommen wird, nicht möglich. Soweit absehbar sei, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit mit der Inanspruchnahme des Staates ge­rechnet werden müsse, würden keine Bürgschaften oder Garantien übernommen, sondern im Einklang mit den haushaltsrechtlichen Bestimmungen Verpflichtungs­ermächtigungen veranschlagt. Im Falle der BayernLB wurde deshalb eine Verpflich­tungsermächtigung von 1,625 Mrd. € in den Haushalt eingebracht (TNr. 10.1.3).

10.3        Wertung des ORH

Das Bürgschafts- und Garantievolumen wurde im Haushaltsjahr 2010 erneut um über 400 Mio. € ausgeweitet.

Der freie Ermächtigungsrahmen für Bürgschaften nach dem BÜG von rd. 4,2 Mrd. € wird nach den Erfahrungen der Vergangenheit in diesem Umfang nicht benötigt. Er eröffnet ohne unmittelbare Kontrolle durch den Haushaltsgesetzgeber nicht erforder­liche Spielräume in erheblicher Höhe.

Der ORH wiederholt seine Forderung aus dem Jahresbericht 2010, sowohl den Er­mächtigungsrahmen als auch das Bürgschafts- und Garantievolumen deutlich zu reduzieren.



(1) 2. NHG 2008 vom 17.12.2008, GVBl S. 958.
[2] Schreiben der EU-Kommission vom 27.03.2002 C (2002) 1286.
[3] Ermächtigungen: Art. 8 Abs. 2 HG 1977/1978 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[4] Ermächtigungen: Art. 8 Abs. 4 HG 1979/1980 und 1981/1982 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[5] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 4 HG 1979/1980 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[6] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 4 HG 1981/1982 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[7] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 7 HG 1995/1996 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[8] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 8 HG 2005/2006 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[9] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 6 HG 2003/2004 i. V. m. Art. 8 Abs. 5 HG 2005/2006 und Art. 8 Abs. 12 HG 2007/2008 i. d. F. des NHG 2008.
[10] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 4 HG 2005/2006 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[11] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 3 HG 2007/2008 i. V. m. Art. 8 Abs. 1 HG 2009/2010.
[12] Ermächtigung: Art. 8 Abs. 10 HG 2009/2010 i. d. F. des NHG 2010.