Jahresbericht 2011

TNr. 19: Nach wie vor Defizite in der Betriebsnahen Veranlagung

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Jährlich kommt es zu Steuerausfällen im zweistelligen Millionen­bereich, weil

  • die Stellen für die betriebsnahe Veranlagung deutlich unterbe­setzt sind,
  • bei der Personalverteilung die großen Unterschiede bei den Mehrergebnissen in den Finanzamtsbezirken nicht ausrei­chend berücksichtigt werden,
  • die Auswahl der Fälle und die Prüfung Defizite aufweisen und
  • prüfungsrelevante Betriebe durchschnittlich nur alle 100 Jahre geprüft werden.

Der ORH hat in den Jahren 2010 und 2011 mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungs­amt Ansbach in einer Querschnittsuntersuchung Personalausstattung, Fallauswahl und Arbeitsweise der Stellen für die Außenprüfung von Kleinstbetrieben und die be­triebsnahe Veranlagung (BNV-Stellen) untersucht. Ergänzend hat er hierzu in sieben Finanzämtern örtliche Erhebungen durchgeführt.


19.1        Ausgangslage

In jedem Finanzamt ist eine BNV-Stelle eingerichtet. Sie ist zuständig für die Außen­prüfung bei Kleinstbetrieben und Steuerpflichtigen mit Überschusseinkünften, die bestimmte Umsatz- und Gewinn- bzw. Einkunftsgrenzen nicht überschreiten. Neben dieser mit der Betriebsprüfung bei größeren Fällen vergleichbaren Aufgabe führen die BNV-Stellen im normalen Steuerfestsetzungsverfahren betriebsnahe Veranlagun­gen durch. Hierdurch können punktuell schwierige Sachverhaltsfragen oder einzelne Unklarheiten in den Steuererklärungen vor Ort überprüft werden. Die Veranlagungs­stellen werden so von diesen arbeitsintensiven Fällen entlastet.


19.2       Prüfungsfeststellungen


19.2.1       Personaleinsatz und Mehrergebnisse

Der Personalbedarf für die BNV-Stellen wird durch Multiplikation der Fallzahlen mit bestimmten Zeitwerten berechnet. Für 2010 errechnete sich so ein Personalbedarf von 542 VZK.

Das Personalzuteilungssoll, das die Verteilung der tatsächlich vorhandenen Stellen im Haushalt regelt, sah am 01.01.2011 für die BNV 388 Stellen vor. Tatsächlich waren nur 306 Stellen besetzt. Gegenüber dem Zuteilungssoll fehlten 82 (21,1 %), gegen­über dem Personalbedarf 236 VZK (43,5 %).

Seit 2009 werden 10 % der Stellen unter Berücksichtigung struktureller Unterschiede der Finanzamtsbezirke (z. B. bei der Wirtschaftskraft) verteilt. 2010 führte diese Kor­rekturrechnung zu Zu- bzw. Abschlägen in einer Größenordnung von + 9 bis ‑ 6 %.

Der ORH hat bereits im Jahresbericht 2004 auf die Unterbesetzung der BNV-Stellen hingewiesen und einen höheren Personaleinsatz für Außenprüfungen gefordert.[1] Das Personal wurde daraufhin bis Ende 2007 auf 354 VZK erhöht, danach jedoch auf 306 zum 01.01.2011 reduziert.

2010 führten die BNV-Stellen mit 299 Prüfern 4.551 Außenprüfungen sowie 3.260 betriebsnahe Veranlagungen durch und stellten dabei Mehrsteuern von 126 Mio. € fest. Ein Prüfer erzielte Mehrsteuern von durchschnittlich 420.000 €.

Im Vergleich der Mehrergebnisse über fünf Jahre lassen sich nachhaltige Unter­schiede zwischen den einzelnen Finanzämtern erkennen.

 

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Bei zwei Dritteln der Finanzämter lagen die durchschnittlichen Mehrergebnisse je BNV-Prüfer innerhalb einer Bandbreite von 200.000 bis 350.000 €. Fünf BNV-Stellen erzielten pro Prüfer 2006 bis 2010 im Durchschnitt weniger als 150.000 €; bei sieben BNV-Stellen lagen die durchschnittlichen Mehrergebnisse je Prüfer regelmäßig über 400.000 € jährlich. Zwei BNV-Stellen des Finanzamts München kamen sogar auf ein Durchschnittsergebnis von über 1 Mio. € pro Prüfer. Das Finanzamt München erzielte in diesem Zeitraum mit knapp 18 % des Personals 34 % der gesamten Mehrsteuern aller BNV-Stellen in Bayern.[2] Obwohl hier die höchsten Mehrergebnisse erzielt wer­den, waren auch im Finanzamt München die BNV-Stellen 21,9 % unter dem Zutei­lungssoll und damit nicht besser als im Landesdurchschnitt besetzt.


19.2.2       Prüfungsdichte

In Bayern gibt es mehr als 1,1 Millionen Kleinstbetriebe. Bei der derzeitigen Prüfungs­dichte wird ein solcher statistisch alle 250 Jahre einmal geprüft. In einer Untersu­chung mehrerer Länder wird der Anteil tatsächlich prüfungsrelevanter Kleinstbetriebe zwar nur auf 40 bis 50 % geschätzt. Aber auch in diesem Fall würde sich ein Prü­fungsturnus von mindestens 100 Jahren ergeben. Dabei werden bei den Kleinstbe­trieben regelmäßig ähnlich hohe Mehrsteuern festgestellt wie bei den Kleinbetrieben, die durch die Betriebsprüfungsstellen in einem Turnus von nur 30 Jahren geprüft werden. 2010 z. B. führten Außenprüfungen von Kleinstbetrieben und Kleinbetrieben zu durchschnittlichen Mehrsteuern von rd. 16.000 €.


19.2.3       Fallauswahl und Meldeverhalten der Veranlagungsstellen

Grundlage für die Auswahl der von den BNV-Stellen zu prüfenden Fälle sind die Mel­dungen insbesondere des Veranlagungsinnendienstes.

Solange IT-gestützte Systeme Risiken nicht anhand objektiver Kriterien erkennen können, stützen sich diese Meldungen weitgehend auf die subjektive Risikoeinschät­zung der Bearbeiter im Veranlagungsinnendienst.

Das Meldeverhalten der Veranlagungsstellen wies in den untersuchten Finanzämtern große Unterschiede auf. In den beiden untersuchten Abteilungen des Finanzamts München meldeten einige Stellen pro Jahr mehr als 20 Fälle, andere nur 2 bis 3 Fälle.

Betriebs- bzw. Anteilsveräußerungen bergen erfahrungsgemäß hohe steuerliche Risiken. In der Stichprobe des ORH meldete eine Abteilung des Finanzamts München hierzu viermal mehr Fälle als die andere. Auch im Vergleich zwischen den Ämtern zeigten sich deutliche Unterschiede, z. B. in der Häufigkeit von Meldungen im Bereich der Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung.

Weder die Meldungen an die BNV-Stellen noch deren Prüfungsergebnisse werden in den Statistiken der Veranlagungsstellen erfasst. Die Finanzämter können deshalb das Meldeverhalten nicht gezielt steuern.


19.2.4       Arbeitsweise und Arbeitsqualität

Ein Großteil der Kleinstbetriebe wurde den BNV-Stellen zur Außenprüfung gemeldet, weil Hinweise auf mögliche Einnahmenverkürzungen vorlagen. Die Überprüfung der Betriebseinnahmen erfordert regelmäßig Schlüssigkeits- und Vollständigkeitsverpro­bungen, etwa in Form von Geldverkehrsrechnungen oder Nachkalkulationen.

Insgesamt 120 der 688 untersuchten Prüfungsfälle enthielten Bearbeitungsdefizite, überwiegend wegen unzureichender Sachverhaltsermittlungen. Teilweise wurden so geringe Einkünfte erklärt, dass sie kaum für die individuelle Lebensführung reichen konnten. Trotz derartiger Unschlüssigkeiten unterblieben z. B. Plausibilitätsprüfungen etwa zum Ausgabeverhalten und zur Vollständigkeit der erklärten Einnahmen.

Die vom ORH festgestellten Bearbeitungsdefizite waren z. T. darauf zurückzuführen, dass die Sachgebietsleiter den Prüfungsablauf und den Prüfungsabschluss nicht aus­reichend überwachten und begleiteten.

Für die Betriebsprüfung wird inzwischen ein Schulungskonzept "Neue Prüfungstech­nik" für digitale Erlöserfassungssysteme angeboten. In den untersuchten BNV-Stellen hat bisher kein Prüfer an einer solchen Schulung teilgenommen. Vielen war das Schu­lungskonzept nicht bekannt. Auch die Verprobungsmöglichkeiten der Prüfsoftware IDEA[3], wie innerer Betriebsvergleich, Zeitreihenanalyse oder statistischer Plausibili­tätstest wurden selten genutzt.


19.3       Würdigung des ORH


19.3.1       Personal verstärken und risikoorientiert zuteilen

In den meisten Finanzämtern erzielten die BNV-Prüfer Mehrsteuern von durchschnitt­lich mehr als 250.000 € jährlich, in einigen ‑ auch über mehrere Jahre ‑ weit höhere Beträge. Dies ist ein Mehrfaches dessen, was ein Prüfer kostet. Dennoch waren die BNV-Stellen 21,1 % unter der Sollvorgabe besetzt. Prüfungswürdige Fälle können daher nicht geprüft werden. Die dadurch verursachten Steuerausfälle liegen jedes Jahr im zweistelligen Millionenbereich. Die Präventionswirkung der BNV ist entspre­chend gering. Der ORH hält höhere Personalkapazitäten für die Prüfung von Kleinst­betrieben und Fällen mit Überschusseinkünften für dringend erforderlich.

Vordringlich muss dort das Personal verstärkt und die Prüfungsdichte erhöht werden, wo die höchsten Mehrergebnisse erzielt werden.


19.3.2       Meldeverhalten der Veranlagungsstellen verbessern

Die Risikoerkennung durch den Veranlagungsinnendienst und das Meldeverhalten müssen verbessert werden. Es sollten konkrete, klar umschriebene Hinweise auf risikoträchtige und prüfungswürdige Sachverhalte entwickelt werden. Außerdem soll­ten das Meldeverhalten und die Prüfungsergebnisse zur Steuerung erfasst werden.


19.3.3       Qualität der Prüfungen verbessern

Bei der Außenprüfung von Kleinstbetrieben muss regelmäßig Prüfungsschwerpunkt sein, die Betriebseinnahmen zu überprüfen und zu verproben. In schwierigen, strittigen Fällen kann eine vertretbare Einigung oder tatsächliche Verständigung das Verfahren beschleunigen und das Risiko von Rechtsbehelfen verringern. Gerade an diesen Fällen sollten sich die Sachgebietsleiter von Beginn an verstärkt beteiligen.

Die Prüfer sollten für diesen Bereich intensiver geschult und der Einsatz der Prüfsoft­ware IDEA verstärkt werden.


19.4       Stellungnahme des Finanzministeriums

Das Ministerium hat auf die Schwierigkeit hingewiesen, angesichts des stetig sinken­den Personalbestands und der zunehmenden Aufgaben des Innendienstes die Außen­dienste dem Zuteilungssoll entsprechend zu besetzen. Kurzfristig könne das Prü­fungsdefizit nur über eine Personalerhöhung vermindert werden. Mittel- und langfristig solle durch das "Projekt 2020", das Änderungen in der Zuständigkeit, im Risikoma­nagement und in der Aufbauorganisation umfasst, eine strategische Neuausrichtung der Steuerverwaltung eingeleitet werden. Inwieweit sich dadurch Verschiebungen im Zuteilungssoll ergäben, bleibe abzuwarten.

An den bisherigen Grundsätzen der Personalverteilung will das Finanzministerium festhalten. Die aus der Zusatzberechnung gewonnene Bandbreite von + 9 bis ‑ 6 % bilde die strukturell bedingten Unterschiede in der Arbeitsbelastung ausreichend ab.

Das Finanzministerium stimmt zu, dass das Meldeverhalten der Veranlagungsstellen hinsichtlich Quantität und Qualität verbessert werden müsse. Die Vorschläge des ORH würden in entsprechender oder ähnlicher Form aufgegriffen. Teilweise seien sie bereits umgesetzt. Ein IT-gestütztes Risikomanagementsystem, das prüfungswürdige Fälle anhand objektiver Kriterien erkennen soll, werde derzeit entwickelt.

Die Defizite bei der Arbeitsqualität führt das Finanzministerium auch auf die struktu­rellen Nachteile der sehr kleinen Organisationseinheiten zurück. Eine Projektgruppe des Landesamts für Steuern habe hierzu vorgeschlagen, die Zuständigkeit für prüfungs­relevante Kleinstbetriebe der Betriebsprüfung zu übertragen. Dies brächte mehrere Synergieeffekte mit sich, etwa bei der Aus- und Fortbildung der Prüfer, der Vermittlung von Prüfungstechniken sowie der fachlichen Unterstützung durch die Sachgebiets­leiter. Über die Verwirklichung der Vorschläge sei jedoch noch nicht entschieden.

Unabhängig davon werde den BNV-Prüfern künftig ein Seminar angeboten, in dem die neuen Prüfungstechniken sowie andere vom ORH als wichtig erachtete Inhalte vermittelt würden.


19.5       Schlussbemerkung des ORH

Die Staatsregierung hat im Gegensatz zu dem Landtagsbeschluss[4] die Personalsitua­tion nicht nachhaltig verbessert. Dem Staat entgehen dadurch erhebliche Einnahmen. Der ORH hält es für dringend erforderlich, das Personal in den BNV-Stellen zu ver­stärken und risikoorientiert einzusetzen sowie das Meldeverhalten der Veranlagungs­stellen und die Bearbeitungsqualität in den BNV-Stellen zu verbessern. Dies ist auch ein Gebot der Steuergerechtigkeit.



[1] ORH-Bericht 2004 TNr. 26.
[2] Ohne ein Einzelergebnis von rd. 160,8 Mio. €.
[3] Interactive Data Extraction and Analysis.
[4] Sitzung des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen vom 21.03.2007 (vgl. Umsetzung ORH-Bericht 2004 TNr. 26).