Jahresbericht 2011

TNr. 12: Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei den EU-Agrar- und Strukturfonds

Bild: K.-U. Häßler - Fotolia.com

Mit dem Fördervollzug der rd. 1,4 Mrd. €, die jährlich aus den EU-Agrar- und Strukturfonds nach Bayern fließen, sind im Freistaat 166 Stellen befasst. Die Aufsplitterung der Zuständigkeiten ist un­wirtschaftlich und fehleranfällig. Der ORH fordert, die notwendigen Verwaltungs- und Kontrollsys­teme bei weniger Behörden zu konzentrieren.

Der ORH hat 2008 und 2009 die vom Freistaat Bayern eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei den EU-Agrar- und Strukturfonds geprüft.


12.1        Ausgangslage

In der aktuellen Förderperiode 2007 bis 2013 fließen aus insgesamt fünf Agrar- und Strukturfonds jährlich rd. 1,4 Mrd. € EU-Mittel nach Bayern. Dabei handelt es sich um den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), den Europäi­schen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozial­fonds (ESF)[1] und den Europäischen Fischereifonds (EFF).

Von den 1,4 Mrd. € entfallen allein rd. 1,1 Mrd. € und damit nahezu 80 % auf die Direktzahlungen aus dem EGFL. Hier bedarf es im Unterschied zu den anderen Fonds keiner Kofinanzierung aus anderen öffentlichen Mitteln.

Die EU-Mittel verteilen sich wie folgt auf die einzelnen Fonds und die innerhalb der Fonds erstellten operationellen Programme:

TNr_12_Tab_25_530px

Der Fördervollzug bei den genannten Agrar- und Strukturfonds findet im Rahmen der sog. "geteilten Mittelverwaltung" statt. Dabei überträgt die Kommission Haushalts­vollzugsaufgaben auf die Mitgliedstaaten, welche die nach den EU-Vorschriften er­forderlichen umfangreichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme auf unterschiedlichen Ebenen einzurichten haben. Die Ausgestaltung wird im Einzelnen von den Ländern entschieden. In Bayern obliegt der Vollzug der Agrarfonds-Verordnungen (EGFL und ELER) und der EFF-Verordnung dem Landwirtschaftsministerium. Der Vollzug der Strukturfonds-Verordnungen ist geteilt, die Verantwortung für den EFRE ist dem Wirt­schaftsministerium und die für den ESF dem Arbeits- und Sozialministeriumüber­tragen.



12.2        Feststellungen und Würdigungen des ORH


12.2.1     Verwaltungsaufwand

In die in Bayern eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme der EU-Agrar- und Strukturfonds waren zum Zeitpunkt der Prüfung 166 Dienststellen des Freistaates mit zusammen 3.212 Beschäftigten eingebunden. Umgerechnet waren 1.165 VZK mit jährlichen Personalvollkosten in Höhe von fast 88 Mio. € mit Aufgaben des Förder­vollzugs bei den Agrar- und Strukturfonds betraut.

Die Einbindung der Ressorts und Dienststellen stellt sich wie folgt dar:

TNr_12_Abb_3_530px

Der Aufwand für den Vollzug der Programme ist bezogen auf die ausgezahlten För­dermittel sehr unterschiedlich. Um 1.000 € Fördermittel auszuzahlen, müssen beim ELER 136,50 € und beim EFF sogar 155 € Bearbeitungskosten aufgewendet werden.[2] Bei dem weitestgehend standardisierten und über die Jahre fortentwickelten Förder­vollzug bei den Direktzahlungen aus dem EGFL sind es hingegen nur 18 €; allerdings entfällt hier eine Kofinanzierung aus nationalen Mitteln. Beim ESF betragen die Bear­beitungskosten 76 €, beim EFRE im hauptsächlichen Programm RWB nur 19 €.[3]



12.2.1.1    Agrarfonds (EGFL und ELER)

12.2.1.1.1 Wesentliche Bestandteile des Verwaltungs- und Kontrollsystems bei den Agrarfonds sind die Zahlstelle und die Bescheinigende Stelle. Die Zahlstelle, die das Programm umsetzt und die Mittel bewilligt, ist das Landwirtschaftsministerium.

Die Bescheinigende Stelle muss gegenüber der EU-Kommission das ordnungsge­mäße Funktionieren bestätigen. Sie ist von der Zahlstelle funktionell unabhängig und war bisher im Finanzministerium eingerichtet. Ihrem jährlichen Bericht an die Kom­mission müssen System- und Einzelfallprüfungen nach vorgegebenen Stichproben­verfahren zugrunde liegen. Das Landwirtschaftsministerium hat inzwischen einen externen Dienstleister mit dieser Aufgabe beauftragt.

Im Verwaltungs- und Kontrollsystem spielen die verschiedenen Kontrollen auf unter­schiedlichen Ebenen eine übergeordnete Rolle. Sie stellen "Fehlerfilter" an den ver­schiedenen Stellen des Systems dar. Allein bei der Zahlstelle sind mit entsprechen­dem Aufwand mehrere Kontrollinstanzen wie Technischer Prüfdienst und Interner Revisionsdienst vorzusehen. Hinzu kommen Verwaltungskontrollen einschließlich interner Qualitätssicherung und die Fachaufsicht.

Der Schwerpunkt des Fördervollzugs bei den Direktzahlungen aus dem EGFL und den flächenbezogenen Maßnahmen wie Kulturlandschaftsprogramm oder Vertrags­naturschutzprogramm aus dem ELER obliegt den 47 Ämtern für Ernährung, Land­wirtschaft und Forsten. Die Zuständigkeit für die Vor-Ort-Kontrollen in diesen Berei­chen war zum Zeitpunkt der Prüfung auf den Zentralen Prüfdienst bei der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten konzentriert. Inzwi­schen beabsichtigt das Landwirtschaftsministerium, die Zuständigkeit für die Prüf­dienste bei den Ämtern für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten anzusiedeln.

Die Förderungen aus den genannten Bereichen sind nach den EU-Vorgaben daran gebunden, bestimmte Standards des Tier-, Umwelt- und Verbraucherschutzes ein­zuhalten (sog. Cross Compliance). Die Überprüfung dieser Vorgaben obliegt teilweise der Landwirtschaftsverwaltung, teilweise aber auch den Kreisverwaltungsbehörden. Das erklärt, dass allein in den Fördervollzug des EGFL 132 Behörden der verschie­densten Ressorts eingebunden sind, vor allem die 47 Ämter für Ernährung, Landwirt­schaft und Forsten sowie die 71 Landratsämter.

Neben den flächenbezogenen Förderungen sieht der ELER weitere Fördermöglich­keiten wie beispielsweise Marktstrukturverbesserung, einzelbetriebliche Investitions­förderung oder LEADER[4] vor. Insgesamt können aus dem ELER 27 verschiedene Maßnahmen finanziert werden. Die sich daraus ergebenden Zuständigkeiten sind weit verteilt und reichen von den Ämtern für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über die Ämter für Ländliche Entwicklung bis zu den Wasserwirtschaftsämtern. Das führt dazu, dass im Erhebungszeitraum 157 Dienststellen und 2.746 Beschäftigte, die umgerechnet 733 VZK entsprachen, mit dem Fördervollzug von ELER-Maßnahmen befasst waren; die Personalvollkosten betrugen bei der Prüfung 55 Mio. €.

12.2.1.1.2 Der ORH hält es für erforderlich, in das Verwaltungs- und Kontrollsystem bei den Agrarfonds weniger Dienststellen einzubinden und beispielsweise innerhalb der länd­lichen Entwicklung auf Doppelstrukturen zwischen den Ämtern für Ernährung, Land­wirtschaft und Forsten und den Ämtern für Ländliche Entwicklung zu verzichten. Bei der Programmplanung für die nächste Förderperiode sollten die Förderungen aus dem ELER auf weniger Fördertatbestände konzentriert werden.

In Verwaltungsbereichen, in denen der ORH geringe Zeitanteile einzelner Behörden und Bediensteter festgestellt hat, sollte durch organisatorische Maßnahmen der EU-Fördervollzug stärker konzentriert bzw. die Zuständigkeiten für Förderungen mit EU-Mitteln auf andere Stellen, die bereits in das Verwaltungs- und Kontrollsystem einge­bunden sind, verlagert werden.


12.2.1.2    Strukturfonds (ESF und EFRE)

12.2.1.2.1 Die EU-Vorgaben für die Einrichtung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei den Strukturfonds sind für den EFRE und ESF identisch. Für beide sind Verwaltungs‑, Bescheinigungs- und Prüfbehörden einzurichten. Dennoch wurden in Bayern für die beiden Fonds völlig unterschiedliche Organisationsstrukturen gewählt.

Der ESF wird vom Arbeits- und Sozialministerium verwaltet. Dieses hat den Förder­vollzug weitgehend konzentriert. Insgesamt sind 17 staatliche Dienststellen in das Verwaltungs- und Kontrollsystem des ESF eingebunden. Allerdings erhalten neben dem Arbeits- und Sozialministerium noch fünf weitere Ressorts Fördermittel aus dem ESF. Dabei partizipieren drei Ressorts (Wissenschafts‑, Umwelt- und Landwirtschafts­ministerium) nur mit einem sehr geringen Anteil von zusammen 2,8 % an den ESF-Mit­teln. Dennoch müssen auch hierfür alle Verwaltungs- und Kontrollstrukturen gemäß den EU-Vorschriften eingerichtet werden. Besonders gravierend ist die Situation beim Landwirtschaftsministerium. Dessen Anteil an den ESF-Mitteln beträgt jährlich etwa 114.000 €, was 0,26 % entspricht. Die tatsächliche durchschnittliche Förderung mit ESF-Mitteln betrug in diesem Bereich bisher sogar nur knapp 50.000 € pro Jahr. Dem stehen Personalvollkosten in Höhe von fast 73.000 € gegenüber.

Der EFRE umfasst insgesamt vier Programme, das Programm "Regionale Wettbe­werbsfähigkeit und Beschäftigung" (RWB) und drei INTERREG-Programme. Die Fondsverwaltung obliegt dem Wirtschaftsministerium. Insbesondere für das Programm RWB hat es das Verwaltungs- und Kontrollsystem breit angelegt. Neben dem Wirt­schaftsministerium partizipieren noch drei weitere Ressorts an dem Programm. Da­bei sind insgesamt 30 Behörden mit dem Fördervollzug befasst. 76 einzelne Verwal­tungseinheiten sind als sog. "Zwischengeschaltete Stellen" formal in das System ein­gebunden. Allein im Wirtschaftsministerium sind 19 Referate "Zwischengeschaltete Stellen" für die Verwaltungsbehörde mit z. T. sehr geringen Anteilen an der Arbeits­zeit ‑ bis zu 0,02 VZK.

12.2.1.2.2 Der ORH hat bei seiner Prüfung keine überzeugenden Gründe feststellen können, warum für ESF und EFRE trotz gleicher europarechtlicher Vorgaben derart unter­schiedliche Verwaltungs- und Kontrollsysteme eingerichtet wurden.

Beim ESF hält der ORH die Verteilung der Fördermittel auf sechs verschiedene Ressorts und den damit verursachten parallel zu entwickelnden Verwaltungs- und Kontrollaufwand für unwirtschaftlich. Er fordert, die ESF-Mittel auf weniger Ressorts zu konzentrieren.

Beim EFRE ‑ und hier insbesondere beim Programm RWB ‑ empfiehlt der ORH eine stärkere Konzentration der Zuständigkeiten auf allen drei Ebenen des Verwaltungs- und Kontrollsystems.


12.2.1.3    Europäischer Fischereifonds (EFF)

12.2.1.3.1 Der Freistaat erhält aus dem EFF jährlich EU-Fördermittel in Höhe von 1,3 Mio. €, die in gleicher Höhe aus nationalen Mitteln kofinanziert werden müssen. Sie werden im Wesentlichen für Aquakulturen und Teichwirtschaft verwendet. Die Vollzugskos­ten betragen knapp 400.000 € im Jahr.

12.2.1.3.2 Aufgrund der geringen EU-Fördermittel ist das Verhältnis zwischen EU-Mitteln und Verwaltungsaufwand sehr ungünstig. Der ORH hält es für erforderlich, dass für den nächsten Förderzeitraum Überlegungen angestellt werden, die Vollzugskosten deutlich zu reduzieren und ggf. auf die Inanspruchnahme von EU-Mitteln ganz zu verzichten.[5]


12.2.2      Forderungen des ORH

Aufgrund der komplizierten und detaillierten Vorgaben der Kommission zur geteilten Mittelverwaltung haben die Mitgliedstaaten komplexe Verwaltungs- und Kontrollsys­teme einzurichten. Entsprechend hoch ist der Abstimmungs- und Koordinierungsbe­darf innerhalb der Ressorts und der beteiligten Verwaltungseinheiten. In Anbetracht dieser ohnehin komplexen europarechtlichen Vorgaben hält es der ORH für erforder­lich, die Strukturen innerhalb Bayerns bei Förderungen mit EU-Mitteln enger zu fassen und den Fördervollzug auf weniger Dienststellen und Beschäftigte zu konzentrieren. Dies ist auch im Hinblick auf das in den Dienststellen vorzuhaltende EU-spezifische aktuelle Fachwissen wirtschaftlicher. Entsprechende Überlegungen sollten bei den Planungen für die neue Förderperiode ab 2014 berücksichtigt werden.

Synergieeffekte sieht der ORH auch bei einer möglichen Zusammenlegung der bei­den Prüfbehörden bei den Strukturfonds ESF und EFRE, für die die EU-Vorgaben identisch sind.


12.3        Stellungnahme der Verwaltung

Das Landwirtschaftsministerium teilt die Einschätzung des ORH, dass die Zahl der an einzelnen Fonds oder Programmen partizipierenden Ressorts möglichst gering gehalten werden sollte. Es will die Empfehlungen des ORH zur Konzentration der Zuständigkeiten in die Überlegungen für die nächste Förderperiode bei den Agrar­fonds einbeziehen. Die Entwicklung des ländlichen Raums sei Aufgabe beinahe aller Verwaltungen, der Verwaltung für Ländliche Entwicklung ebenso wie der Landwirt­schafts- und Forstverwaltung. Das Landwirtschaftsministerium will aber für die nächste Förderperiode ab 2014 ergebnisoffen prüfen, welche fachliche Zuordnung auf der Grundlage der EU-Vorgaben zu einer optimalen Abwicklung führt. Zum Fonds ELER geht das Landwirtschaftsministerium aktuell vom Einsatz von 595 VZK mit Personal­vollkosten von rd. 32,5 Mio. € aus.

Dagegen will das Landwirtschaftsministerium nicht auf die Mittel aus dem EFF ver­zichten. Ohne EU-Mittel könne das Förderprogramm nicht weitergeführt werden. Auf­grund der Bedeutung der Teichwirtschaft in Bayern entstünde großer Druck, nationale Förderprogramme aufzulegen. Neben der Möglichkeit, sinnvolle Investitionen in den einzelnen fischereiwirtschaftlichen Familienbetrieben zu unterstützen, lasse sich über das Programm auch die Entwicklung ganzer Regionen (sog. "Fischwirtschaftsge­biete") fördern. Die Förderung der Teichwirtschaft aus diesem Fonds sei deshalb weiterhin notwendig und sinnvoll.

Das Arbeits- und Sozialministerium ist bereit, die Anregung des ORH für die künftige Förderperiode aufzugreifen und die Anzahl am ESF partizipierender Ressorts mit kleinen Fördermittelanteilen zu verringern. Das Landwirtschaftsministerium prüft, ob in der nächsten Förderperiode auf den Anteil am ESF verzichtet oder das Verhältnis von Verwaltungsaufwand zu ausgereichten Mitteln anderweitig verbessert werden kann.

Das Wirtschaftsministerium und das Arbeits- und Sozialministerium lehnen dagegen übereinstimmend eine Zusammenlegung der Prüfbehörden für die Strukturfonds ab. Zwar habe sich beim ESF die zentrale Prüfbehörde im Arbeits- und Sozialministerium bewährt. Ebenso seien die EU-Rechtsgrundlagen identisch. Entscheidend seien aber die operationellen Programme und die daraus abgeleiteten Förderprogramme, die die Grundlage für die Tätigkeit der Prüfbehörde bildeten. Diese seien so unterschied­lich, dass eine Zusammenlegung keine Synergien bewirken könne.

Das Wirtschaftsministerium erklärt die unterschiedliche Aufbauorganisation bei EFRE und ESF mit den Unterschieden zwischen den beiden Fonds. Der EFRE verfüge über fast die doppelten Mittel wie der ESF und mit seinen vier operationellen Programmen über ein weitverzweigtes Förderspektrum. Es stimmt dem ORH grundsätzlich darin zu, dass eine Konzentration von Antrags- und Bewilligungsverfahren gleichgelagerter Förderfälle vorteilhaft sei. Es will Bündelungen bei der Planung für die nächste För­derperiode prüfen. Das Wirtschaftsministerium hat nach der Prüfung durch den ORH die Prüfbehörde im Wissenschaftsministerium aufgelöst und deren Aufgaben über­nommen und verweist insgesamt auf das relativ günstige Verhältnis von Fördermit­teln zu Personalvollkosten im operationellen Programm RWB des EFRE.


12.4        Erwiderung und Schlussbemerkung des ORH

Die Querschnittsprüfung hat gezeigt, dass der Fördervollzug der EU-Agrar- und Strukturfonds im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung zu hohen Verwaltungs- und Kontrollaufwand verursacht. Die EU-Vorschriften erfordern ein sehr komplexes Verwaltungs- und Kontrollsystem. Damit sind bei den mit dem Vollzug befassten Behörden lange Einarbeitungszeiten und ständig vorzuhaltendes aktuelles Wissen verbunden. Es wäre deshalb wesentlich wirtschaftlicher, die Zuständigkeiten in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen insgesamt auf weniger Dienststellen und Be­schäftigte zu konzentrieren. Die Planung des Landwirtschaftsministeriums, die Prüf­dienste auf die Ämter für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu übertragen und die zentrale Steuerung durch die Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten aufzugeben, läuft dem zuwider.[6]

Bei einer Konzentration auf weniger Dienststellen sollten insbesondere auch ressort­übergreifende Lösungen angestrebt werden.

Engere Zuständigkeiten wirkten sich darüber hinaus auch günstig auf die Gewähr­leistung eines einheitlichen Fördervollzugs aus, verringern zudem das Risiko von Fehlern und von daraus resultierenden "Anlastungen" durch die EU-Kommission. Bei Anlastungen werden im folgenden Jahr EU-Mittel in einem den Förderbetrag er­heblich übersteigenden Umfang nicht ausbezahlt. Mit diesen Maßnahmen ließe sich auch der derzeit hohe Regelungsbedarf der fondsverwaltenden Stellen für die in die Systeme eingebundenen Behörden und Organisationseinheiten erheblich reduzieren.



[1] Zum ESF s. auch den ORH-Bericht 2008, TNr. 32.
[2] Ohne Einbeziehung der nationalen Kofinanzierung verdoppeln sich die Beträge auf 273 € beim ELER und auf 310 € beim EFF.
[3] Ohne Einbeziehung der Kofinanzierung erhöhen sich die Beträge auf 155 € für den ESF und auf 59 € für EFRE/RWB. Die starke Differenz von 40 € beim EFRE/RWB erklärt sich aus den überpropor­tional hohen Kofinanzierungsmitteln.
[4] Eine seit 1991 bestehende Gemeinschaftsinitiative der EU zur innovativen Entwicklung des ländlichen Raums.
[5] Vgl. ORH-Bericht 2005 TNr. 32.
[6] Im Jahr 2005 hatte der ORH die hohe Fehlerhäufigkeit bei der Agrar-Investitionsförderung bemän­gelt (ORH-Bericht 2005, TNr. 30). Der Landwirtschaftsminister hatte sich gegenüber dem Landtag im Schreiben vom 30.01.2007 dahingehend geäußert, dass mit der Einrichtung einer landesweit zuständigen Bewilligungsstelle (Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten) die Verfahren der einzelbetrieblichen Investitionsförderung künftig ordnungsgemäß voll­zogen werden können.

Mit dem Fördervollzug der rd. 1,4 Mrd. €, die jährlich aus den EU-Agrar- und Strukturfonds nach Bayern fließen, sind im Freistaat 166 Stellen befasst. Die Aufsplitterung der Zuständigkeiten ist un­wirtschaftlich und fehleranfällig.

Der ORH fordert, die notwendigen Verwaltungs- und Kontrollsys­teme bei weniger Behörden zu konzentrieren.