Jahresbericht 2011

TNr. 17: Nutzung und Unterhaltung staatlicher Klosteranlagen

Bild: ORH/Rita Margendorff

Die Rechtsverhältnisse bei den staatseigenen Klosteranlagen sind vielfach unklar und der Verwaltung auch nicht immer bekannt. In der Folge werden der Bauunterhalt vernachlässigt oder Kosten vom Staat übernommen, obwohl die Verpflichtung dazu nicht ge­geben oder offen ist. Teilweise haben sich auch die tatsächlichen Verhältnisse geändert, so dass die Regelungen angepasst werden müssen.

Der ORH hat zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Augsburg in einer Querschnittsuntersuchung bei den zuständigen Regierungen und den Staatlichen Bauämtern die Verfahrensabwicklung und die Ausgaben des Staates für Baumaßnahmen an staatseigenen Klosteranlagen geprüft.


17.1 Ausgangslage

Mit der Säkularisation 1802/1803 wurden auch in Bayern die Kirchen und Kloster­anlagen enteignet und großteils staatliches Eigentum. Später wurden unter König Ludwig I. und König Maximilian II. einige Klosteranlagen durch hoheitliche Verfügun­gen wieder verschiedenen Ordensgemeinschaften überlassen. Sie sollten zu be­stimmten Zwecken genutzt werden, so z. B. um die Wallfahrt zu betreuen, Seelsorge zu leisten oder als Schulen, Hospize, Noviziate oder Zentralklöster.


17.1.1 Bestand der staatseigenen Klosteranlagen

Von 21 durch hoheitliche Verfügung überlassenen Klöstern (s. nachfolgende Tabellen) werden noch 8 von den ursprünglichen Ordensgemeinschaften genutzt. 4 Klöster wer­den nicht mehr von der ursprünglichen bayerischen Ordensprovinz, sondern von polnischen Ordensmitgliedern geführt. In diesen 12 Klosteranlagen leben nur noch wenige Ordensmitglieder. Im Erhebungszeitraum 2008 waren es insgesamt 88. Die Klöster haben eine Nutzfläche von 43.160 m² und einen umbauten Raum von 274.134 m³.


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3 Klöster wurden von den ursprünglichen Orden förmlich aufgegeben. Dadurch er­losch das Nutzungsrecht und die Klöster gingen wieder in das frei verfügbare Eigen­tum des Freistaates über. Eines dieser Klöster ist vermietet.

Für 2 andere Klöster bestehen Erbpachtverträge, 4 weitere Klosteranlagen wurden ver­äußert.

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17.1.2 Ausgaben für den Bauunterhalt

Wer die Kosten für den Bauunterhalt zu tragen hat, ist unterschiedlich geregelt. Bei einigen Klöstern liegt die Pflicht dazu aufgrund der königlichen Verfügungen bei den betreibenden Orden bzw. ersatzweise bei den Gemeinden. Bei anderen Klöstern wie­derum hat der Freistaat die Kosten zu tragen.

Für die bauliche Unterhaltung der 12 noch klösterlich genutzten Anlagen gab der Freistaat in den Jahren 2003 bis 2007 für Bauunterhalt und Betrieb, kleine Neu-, Um- und Erweiterungsbauten und große Baumaßnahmen rd. 4,8 Mio. € aus. Zusätzlich hat der Staat für 2 weitere ehemalige Klöster im gleichen Zeitraum 1,6 Mio. € zur Ver­fügung gestellt. Hinzu kommen noch weitere staatliche Mittel aus Zuwendungen wie z. B. aus Städtebauförderung, EU-Förderprogrammen und Zuschüssen des Landes­amts für Denkmalpflege.

 

17.2 Feststellungen und Empfehlungen des ORH


17.2.1 Bauliche Veränderungen

Bauliche Veränderungen und Erweiterungsbauten wurden z. T. von den Ordensge­meinschaften ohne Kenntnis des Staates als Eigentümer vorgenommen. Weitere Ver­änderungen und zusätzliche Einbauten sind zwar mit Kenntnis des Eigentümers er­folgt, aber nicht vertraglich geregelt und dokumentiert. So wurden z. B. ein Schwimm­becken eingebaut, ein Dachgeschoss ausgebaut. Auch wurden zusätzliche Gebäude errichtet wie z. B. eine öffentliche Toilettenanlage in einem Klostergarten, Pavillons, Gewächshäuser, Garagen und Remisen.

Staatliche Bauämter führten auf Wunsch der Orden Modernisierungsmaßnahmen durch. Die Kosten dafür wurden z. T. vom Freistaat getragen, auch wenn sie über die Pflichten des Eigentümers hinausgingen.

Aus Unkenntnis, wegen fehlender Vereinbarungen und wegen mangelhafter Doku­mentationen übernahm der Staat Kosten, obwohl dazu nicht er, sondern die Orden verpflichtet gewesen wären. Nach Auffassung des ORH ergeben sich für den Erhe­bungszeitraum von fünf Jahren bei sechs Klöstern Ersatz- oder Rückforderungen in Höhe von rd. 540.000 €. Wegen Verjährung oder anderer strittiger Fragen wird dieser Betrag jedoch allenfalls teilweise an den Staat zurückfließen.

Bauliche Maßnahmen und Veränderungen wurden über Generationen hinweg nicht hinreichend dokumentiert; Vereinbarungen über Folgekosten wurden nicht getroffen.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium vertritt die Auffassung, bauliche Veränderungen seien diffe­renziert zu betrachten. Bei alten Einbauten, die auch seit Jahrzehnten vom Staat unterhalten würden, könne von einer zumindest konkludenten Zustimmung des Eigentümers ausgegangen werden. Nach den Grundsätzen von Treu und Glauben könnten die Ordensgemeinschaften auf die Rechtmäßigkeit der geübten Praxis ver­trauen. Bei neuen Einbauten und Veränderungen ‑ mit oder ohne Kenntnis des Staates ‑ teilt das Kultusministerium die Auffassung des ORH, dass eine aussage­kräftige Dokumentation der jeweiligen baulichen Veränderung erforderlich sei. Die FDH werde seit zwei Jahren aktualisiert.


Wertung des ORH

Nach Auffassung des ORH berufen sich die Orden deshalb auf Treu und Glauben, weil klare Vereinbarungen fehlen. Dies kann zu Kostenübernahmen und damit zu finanziellen Nachteilen für den Freistaat führen. Der ORH hält es für erforderlich, für künftige, möglichst aber auch für bereits abgeschlossene Maßnahmen, die über die Bauverpflichtungen des Staates hinausgingen bzw. -gehen, Verträge abzuschließen. Diese sollten die weitere Nutzung regeln sowie festlegen, wer für die Kosten des künftigen Bauunterhalts, Wartungen und eventuelle spätere Rückbauten aufkommt. Dabei sollte das Gebot der Wirtschaftlichkeit stärker als bisher beachtet werden. Die trotz der in den letzten beiden Jahren vorgenommenen Aktualisierung der FDH noch vorhandenen Fehler müssen korrigiert, die Ergänzung baldmöglichst abgeschlossen werden.


17.2.2 Überlassung an Dritte

Räume von Klosteranlagen sind von Ordensgemeinschaften an Dritte ‑ teilweise ohne Zustimmung des Freistaates als Eigentümer ‑ untervermietet, unterverpachtet oder in sonstiger Weise überlassen. Auch die Diözesen nutzen Flächen in Klosteranlagen für ihre eigenen Aufgaben. Nach Auffassung des ORH werden diese Räume nicht mehr für die ursprünglich zugedachten Aufgaben der Orden genutzt. Damit fehlt auch die Grundlage für eine unentgeltliche Überlassung.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium teilt nicht die Auffassung des ORH, dass an Dritte überlassene Räume nicht mehr für die ursprünglich zugedachten Aufgaben der Orden genutzt werden. Vielmehr seien die vom ORH genannten Nutzungen von Art und Umfang unproblematisch dem von der Nutzungsüberlassung intendierten Widmungszweck zuzuordnen und stünden folglich der Weitergeltung der Überlassungsverfügung nicht entgegen. Für eine neue vertragliche Regelung bestehe daher kein Raum. Es könne jedoch in geeigneten Fällen im Verhandlungsweg versucht werden, dass angemessene Teile der Einnahmen an den Staat abgeführt werden.


Wertung des ORH

Der ORH ist der Ansicht, dass die Nutzungsverhältnisse zwischen dem Freistaat, den Orden und den derzeitigen Nutzern auf eine klare vertragliche Grundlage gestellt werden müssen. Nachdem diese Räume auch mit staatlichen Mitteln ausgebaut wur­den, ist darauf zu achten, dass ortsübliche Mieten erhoben und ein Teil der Mietein­nahmen zumindest auch für die bauliche Unterhaltung der Gebäude zur Verfügung steht. Dabei müssen auch haftungs- und versicherungsrechtliche Fragen, die sich aus der Drittnutzung ergeben, gelöst werden.


17.2.3 Versicherungen

Den Bauämtern ist nicht bekannt, ob alle Ordensgemeinschaften für die Klosteran­lagen Gebäude- und Haftpflichtversicherungen abgeschlossen haben. Ungeachtet dessen beseitigen die Staatlichen Bauämter i. d. R. Schäden auf Kosten des Frei­staates, ohne dass die Verpflichtung dazu eindeutig geklärt ist.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium teilt mit, dass derzeit Erhebungen über bestehende Versiche­rungen durchgeführt würden. Es werde angestrebt, dass diese Versicherungen im Schadensfall auch dem staatlichen Eigentümer der Anlage zugutekommen. Das Kul­tusministerium sieht in der historischen Nutzungsüberlassung keine rechtliche Grund­lage, von den nutzenden Ordensgemeinschaften den Abschluss solcher Versicherun­gen zu verlangen.


Wertung des ORH

Für die Versicherung der Gebäude, der Einbauten, des Inventars und für Haftungen sind einheitliche Regelungen zu treffen. Auch muss geklärt werden, von wem die Ver­sicherungsbeiträge zu tragen sind.


17.2.4 Bauzustand

Einige Klosteranlagen wurden den Orden unter der Bedingung überlassen, dass diese die Gebäude baulich unterhalten. Bei zwei Klöstern trifft diese Pflicht auch die umlie­genden Gemeinden. Die Ordensgemeinschaften oder Gemeinden kommen ihrer Unterhaltspflicht nicht ausreichend nach. Durch den vernachlässigten Bauunterhalt leidet die Gebäudesubstanz. Das führt zu erhöhten Kosten bei Sanierungen, die dann größtenteils der Staat übernimmt.

Nach Auffassung des ORH müssen die Orden und Gemeinden zur Einhaltung ihrer Verpflichtung angehalten werden. Durch jährliche Baubegehungen der zuständigen Bauämter und Regierungen ist der bauliche Zustand der Klosteranlagen festzustellen und zu dokumentieren.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium sieht in der Feststellung des ORH, die Orden kämen ihrer Ver­pflichtung zum Unterhalt der Gebäude nicht ausreichend nach, eine unzutreffende Verallgemeinerung einzelner Prüfungsergebnisse. Es stimmt dem ORH aber insoweit zu, als es regelmäßige Baubegehungen befürwortet.


17.2.5 Verlassene Klosteranlagen

Nach der Säkularisation wurden u. a. die Klöster Marienweiher, Gößweinstein, Berch­tesgaden, Grafrath, Landshut und Pfreimd mit hoheitlicher Verfügung an die bayeri­schen Franziskaner zur Nutzung überlassen. Die Klöster Landshut und Pfreimd wur­den von den Orden förmlich aufgegeben und sind deshalb an den Staat als Eigen­tümer zurückgefallen. Die Klöster Marienweiher, Gößweinstein, Grafrath und Berch­tesgaden wurden von den bayerischen Franziskanern verlassen und von polnischen Franziskanern bezogen. Für die Klöster Gößweinstein und Marienweiher hat das Kul­tusministerium im Jahr 2011 einen Vertrag mit der deutschen Franziskanerprovinz und der Erzdiözese Bamberg geschlossen. In dem Vertrag wird die Erzdiözese Bam­berg berechtigt und verpflichtet, die Klosteranlagen durch Angehörige einer anderen Franziskanerprovinz, die sich der Wallfahrt und der Seelsorge annehmen, nutzen zu lassen.

Der ORH vertritt die Auffassung, dass die Klöster Gößweinstein und Marienweiher, Grafrath und Berchtesgaden von den bayerischen Franziskanern de facto aufgege­ben wurden. Damit ist das Nutzungsrecht entfallen, und die Gebäude wären an den Freistaat zurückzugeben. Dass diese Ansicht zutrifft, zeigt auch der o. g. Vertrag für die Klöster Gößweinstein und Marienweiher mit der deutschen Franziskanerprovinz und der Erzdiözese Bamberg, der andernfalls gar nicht erforderlich gewesen wäre.

Für die Klöster Berchtesgaden und Grafrath gibt es bisher keine rechtliche und ver­tragliche Grundlage für die Nutzung. Hier sollte das Kultusministerium prüfen, ob es dem Interesse des Staates entspricht, die derzeitige Nutzung fortzuführen, und diese ggf. auf eine rechtliche Grundlage zu stellen.


Stellungnahme der Verwaltung

Ausdrücklich nicht geteilt wird vom Kultusministerium die Auffassung des ORH, dass Klöster, die nicht mehr von Ordensmitgliedern der bayerischen, jetzt deutschen Fran­ziskanerprovinz, sondern von polnischen Ordensmitgliedern bewohnt werden, von der deutschen Ordensprovinz aufgegeben sind und somit das Nutzungsrecht entfallen ist. Vielmehr bestehe historisch der Zweck der Gebäudeüberlassung in der Aufrecht­erhaltung franziskanischen Ordenslebens, der Betreuung von Wallfahrtsorten und der Seelsorge. Wenn dies von polnischen Franziskanerpatres übernommen werde, bewege sich das im Rahmen des vom König festgelegten Nutzungszwecks.


Wertung des ORH

Nach Auffassung des ORH muss genau geprüft werden, ob die aktuelle Nutzung noch dem ursprünglichen Überlassungszweck dient. Für Klöster, die de facto von den ursprünglichen Ordensprovinzen verlassen sind, müssen neue ‑ auch die heutigen Interessen des Staates berücksichtigende ‑ Lösungen gefunden werden. Das heißt nicht, dass nicht auch andere Orden und Diözesen ihre Aufgaben in staatseigenen Klöstern erledigen können. Hierzu wären aber Verträge abzuschließen und ortsüb­liche Mieten zu berechnen.


17.2.6 Leistungsfähigkeit der Orden

Bei einigen Klöstern haben die Orden die Pflicht zum Bauunterhalt der Gebäude. Bei anderen gilt dies nur für die vom Orden veranlassten Ein- oder Umbauten. In beiden Fällen übernimmt der Staat Kosten, wenn die Orden sie unter Hinweis auf zu geringe finanzielle Mittel nicht tragen. Auch bei Generalsanierungen oder Umbauten, die häufig aufgrund von Nutzerwünschen durchgeführt werden, trägt der Freistaat die Gesamtkosten oder zumindest höhere Kostenanteile. Die tatsächliche finanzielle Leistungsfähigkeit der Orden wird in diesen Fällen nicht geprüft.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium ist der Meinung, aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz, dass die Ordensgemeinschaften ihre Angelegenheiten selbst verwalten dürften, ergebe sich, dass dem Staat eine rechtliche Grundlage fehle, um die finanzielle Leistungs­fähigkeit der Orden zu prüfen. Der Staat könne von den Ordensgemeinschaften keine Rechnungslegung verlangen. Wenn er in diesen Fällen also die Kosten übernehme, handle es sich nicht um die Gewährung eines Zuschusses, sondern um die Entschei­dung des Staates, ob er als Eigentümer in sein Kloster investieren möchte. Im Ergeb­nis sei jeweils auf dem Verhandlungsweg eine individuelle Lösung zu suchen.


Wertung des ORH

Unabhängig davon, dass eine Ordensgemeinschaft grundsätzlich gegenüber dem Staat nicht Rechnung legen muss, hat sie die Gründe darzulegen, wenn sie ihren Verpflich­tungen nicht nachkommen kann. Bei den Bau- und Unterhaltskosten, um die es hier geht, gehört dazu nach Auffassung des ORH auch ein Nachweis der mangelnden finanziellen Leistungsfähigkeit. Dieser muss Voraussetzung für die vom Kultusminis­terium angesprochenen "individuellen Lösungen" sein. Nach allgemeinen Rechtsgrund­sätzen muss jeder Schuldner, der von einer Leistungspflicht befreit werden will, die Voraussetzungen dafür nachweisen. Dies gilt auch für die Ordensgemeinschaften, wenn sie Kosten, die eigentlich von ihnen getragen werden müssten, auf den Staat verlagern wollen. In diesem Sinne hat sich auch das Finanzministerium bereits im Jahr 1998 gegenüber dem Kultusministerium geäußert.[1]


17.2.7 Darlehen

Der ORH hat bei zwei Klöstern festgestellt, dass der Staat für Baukostenanteile der Orden in den Jahren 1965 und 1982 Vorausleistungen erbracht hat. Hierfür wurden Darlehen in Höhe von 929.676 € (1.818.289 DM) gewährt. Von den zuständigen Behörden konnte bisher nicht geklärt werden, ob diese Darlehen an den Staat zurück­gezahlt wurden.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium teilt mit, es fänden sich keine Hinweise, dass die Darlehen an den Staat zurückgezahlt wurden. Eine Rückzahlverpflichtung werde in beiden Fällen aber bestritten. Teilweise sei mit den Klöstern auch eine Vereinbarung getroffen, wo­nach eine Rückzahlung erst erfolgen müsse, wenn sich die finanziellen Verhältnisse des Ordens gebessert hätten und eine Rückzahlung gestatteten. Eine abschließende Klärung solle noch in diesem Jahr erfolgen.

 

17.2.8 Beteiligung der Immobilien Freistaat Bayern (IMBY)

Die IMBY verwaltet grundsätzlich keine staatlichen Liegenschaften, die aufgrund von Konkordaten oder besonderen Verträgen einer Religionsgemeinschaft oder einem kirchlichen Orden zur Nutzung überlassen sind, wenn sie im Ressortbereich des Kultusministeriums verwaltet werden.[2]

Die Klosteranlagen, die aufgegeben wurden, sind in den Epl. 13 und in den Zustän­digkeitsbereich der IMBY zu übertragen. Der ORH regt an, die IMBY auch für vertrag­liche Regelungen der Klöster des Epl. 05 zum Zwecke der einheitlichen Vertragsge­staltung und zur Klärung der versicherungsrechtlichen Fragen beizuziehen.


Stellungnahme der Verwaltung

Das Kultusministerium teilt mit, es seien bezüglich der vom ORH angeregten inten­siveren Zusammenarbeit mit der IMBY bereits erste Schritte unternommen worden.


Wertung des ORH

Die Übertragung der von den Ursprungsorden aufgegebenen Klosteranlagen in den Epl. 13 steht allerdings noch aus.


17.3 Zusammenfassende Forderungen des ORH

Die Rechtsverhältnisse bei den staatseigenen Klosteranlagen sind vielfach unklar und der Verwaltung auch nicht immer bekannt. In der Folge werden der Bauunterhalt ver­nachlässigt oder die Kosten vom Staat übernommen, obwohl die Verpflichtung dazu nicht gegeben oder offen ist. Teilweise haben sich auch die tatsächlichen Verhältnisse geändert, sodass die Regelungen angepasst werden müssen.

Zusammenfassend fordert der ORH daher insbesondere:

  • Ordensgemeinschaften, die die Klöster faktisch verlassen haben, sollen die Klöster förmlich an den Freistaat zurückgeben. Aufgegebene Klosteranlagen sollen in den Zuständigkeitsbereich der IMBY übertragen und einer neuen Nutzung zugeführt oder verwertet werden.
  • In den Fällen, in denen Teile von Klosteranlagen an Dritte überlassen werden, sind die Nutzungsverhältnisse zwischen dem Freistaat, den Orden und den Dritten in Zusammenarbeit mit der IMBY auf eine klare vertragliche Grundlage zu stellen. Ein Teil der Mieteinnahmen soll für die bauliche Unterhaltung der Gebäude ver­wendet werden.
  • Bei künftigen und ‑ soweit möglich ‑ auch bei bereits abgeschlossenen Maßnah­men, die über die Bauverpflichtungen des Staates hinausgehen, muss vertraglich vereinbart werden, wer für die Kosten, den künftigen Bauunterhalt, die Wartungen und eventuelle spätere Rückbauten aufkommt.
  • Der bauliche Zustand der Klosteranlagen soll regelmäßig festgestellt und doku­mentiert werden. Die Orden sind zur Einhaltung ihrer Bauunterhaltsverpflichtungen anzuhalten. Die Ergänzung und Fehlerkorrektur der FDH ist baldmöglichst abzu­schließen.
  • Wenn der Staat Kostenanteile für Klosteranlagen anstelle der dazu verpflichteten Orden übernimmt, ist zuvor von den Orden die fehlende Leistungsfähigkeit nach­zuweisen.


[1] FMS vom 10.12.1998 Gz. 12b/43-VV-52070-N 18/-.
[2] Art. 9 a Abs. 3 Satz 1 Nr. 6 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Freistaates Bayern für die Haushaltsjahre 2005 und 2006 in der Fassung vom 09.05.2006 (HG ‑ 2005/2006).