Jahresbericht 2011

TNr. 22: Förderung der Energietechnologie neu ausrichten

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Förderungen im Rahmen des Programms "Rationellere Energiege­winnung und ‑verwendung" wurden häufig zur massiven Subven­tionierung einzelner Unternehmen eingesetzt, ohne auf die energie­wirtschaftlichen Ziele des Staates zu achten. Der ORH fordert, künf­tig bei der Förderung strengere Maßstäbe anzulegen.

In den Jahren 2008 bis 2010 prüften die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter Augs­burg, Bayreuth und Regensburg den Vollzug des Bayerischen Programms „Rationel­lere Energiegewinnung und  ‑verwen­dung (REV)" anhand von 13 Projekten in den Jahren 2000 bis 2008. Diese decken 40 % des Zuschussvolumens ab.


22.1        Ausgangslage

Seit 1990 fördert der Freistaat im Rahmen des REV-Programms Maßnahmen, die der Entwicklung (Entwicklungsvorhaben) oder der Demonstration und Einführung (Demonstrationsvorhaben) neuer Energietechnologien dienen. In den Jahren 2000 bis 2008 betrugen die Ausgaben zwischen 11 und 17 Mio. € jährlich.

Nach den Richtlinien zur Durchführung des REV-Programms[1] können Unternehmen eine Zuwendung erhalten, die ihren Sitz oder eine Niederlassung in Bayern haben. Im Gegensatz zu anderen Technologieprogrammen (z. B. Bayerisches Technologie­förderungs-Programm)[2] können hier nicht nur kleine und mittlere, sondern auch große Unternehmen und Konzerne gefördert werden. Für die Förderung bestehen u. a. folgende vorhabenbezogene Voraussetzungen:

  • Entwicklungsvorhaben sind förderfähig, wenn sie wegen ihrer Kosten ohne die Zuwendung unterbleiben oder nur erheblich verzögert durchgeführt würden. Das ist insbesondere bei neuen, innovativen und technologisch risikoreichen Entwick­lungen der Fall (Nr. 4.1.1 der REV-Richtlinie).
  • Demonstrationsvorhaben sind förderfähig, wenn sie wegen der besonderen Be­deutung der neuen Technologie in der Einführung beschleunigt werden sollen. Das technische bzw. betriebliche und damit wirtschaftliche Risiko muss erheblich sein. Ferner müssen für Unternehmen derselben Branche bzw. vergleichbare Vorhabensträger aus dem Vorhaben verwertbare Erkenntnisse abgeleitet oder nachahmenswerte Problemlösungen demonstriert werden können (Nr. 4.1.2 der REV-Richtlinie).
  • In jedem Fall muss das Vorhaben in Bayern durchgeführt werden (Nr. 4.2 der REV-Richtlinie), wobei die Mittel landesweit und bei Demonstrationsvorhaben auch für Investitionen eingesetzt werden können.

Die Höhe der Förderung richtet sich einerseits nach den Kosten und Risiken sowie der technologischen und energiewirtschaftlichen Bedeutung des Vorhabens und andererseits nach der Finanzkraft des Antragstellers (Nr. 5.1.1 der REV-Richtlinie). In diesem Rahmen können Zuschüsse bis zu 30 %, in Ausnahmefällen sogar bis zu 50 % der zuwendungsfähigen Kosten gewährt werden (Nr. 5.1.2 der REV-Richtlinie). Die Konditionen des REV-Programms sind damit günstiger als etwa die der Regional­förderung. Bewilligt werden die Zuwendungen vomWirtschaftsministerium.


22.2        Prüfungsfeststellungen und Würdigung zu Einzelfällen


22.2.1     Energieverbund von Verwaltungsgebäuden


22.2.1.1
  Ein führendes Versicherungsunternehmen ergänzte seine Verwaltungsgebäude um weitere Bauten, u. a. für ein Rechenzentrum. Mit dem als Demonstrationsvorhaben geplanten Projekt war ein energetisch optimaler Betrieb aller Gebäude durch einen Energieverbund der Liegenschaften, eine Kraft-Wärme-Kälte-Kopplung, der Einsatz von Geothermie, eine solare sorptionsgestützte Kühlung sowie die Abwärmenutzung des Rechenzentrums beabsichtigt. Es sollte diese Komponenten technisch miteinander verbinden und steuerbar machen. Mit der Maßnahme wollte das Unternehmen den Primärenergiebedarf um 22 % und die CO2-Emissionen sogar um 40 % senken. Das Projekt wurde mit knapp 3 Mio. € (Fördersatz: 24,8 %) gefördert. Die gesamten Inves­titionskosten des Projekts (rd. 13 Mio. €) betrugen etwa 1 % des jährlichen Cashflows des Unternehmens.

22.2.1.2  Nach Feststellungen des ORH entsprachen die Maßnahmen dem Stand der Technik. Externe, über die Energie- und Kosteneinsparungen des Unternehmens hinausgehende Effekte wurden nicht nachgewiesen. Das Demonstrationsvorhaben kann zwar besich­tigt werden; die Lösung wurde aber nicht publiziert und konnte so auch energiewirt­schaftlich keine weitere Wirkung entfalten. Damit sind nach Auffassung des ORH die Voraussetzungen für ein Demonstrationsvorhaben nach Nr. 4.1.2 der REV-Richtlinie nicht erfüllt. Die Verwaltung hat ferner bei der Bewilligung die starke Eigenfinanzierungs­kraft des Unternehmens nicht genügend gewürdigt.

22.2.1.3  Das Wirtschaftsministerium führt in seiner Stellungnahme aus, die Maßnahme sei zwar jetzt Stand der Technik, jedoch noch nicht zum Zeitpunkt der Förderung. Im Übrigen solle die Breitenwirkung verbessert werden.


22.2.2     Rollenglühofen in einem Porzellanwerk


22.2.2.1
  Ein Porzellanunternehmen mit Sitz in einem strukturschwachen Gebiet wollte eine ältere Fertigung durch eine Produktionsstraße mit einem modernen Rollenglühofen ersetzen und hierdurch eine Energieeinsparung von 56 % erzielen. Die Gesamtinves­tition belief sich auf rd. 16 Mio. €.

Das Unternehmen nahm mit der zuständigen Regierung wegen einer Zuwendung aus Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GA) Kontakt auf. Um eine möglichst hohe Förderung zu erreichen, wurde der Rollen­glühofen mit etwa einem Drittel der Investitionssumme nicht aus GA-Mitteln, sondern nach dem REV-Programm gefördert. Hier betrug der Fördersatz 23,3 %, während die restlichen Maßnahmen mit einem GA-Zuschuss von lediglich 13,5 % gefördert wurden.

22.2.2.2  Nach Auffassung des ORH ist durch den höheren Fördermitteleinsatz nicht einmal der nach Nr. 4.1.2 Spiegelstrich 1 der REV-Richtlinie erforderliche Beschleunigungs­effekt eingetreten. Das Unternehmen hätte das Vorhaben „Rollenglühofen" ohnehin auch bereits mit dem niedrigeren Fördersatz durchgeführt. Es hat die zusätzliche Förderung somit gerne empfangen, ohne dass dies jedoch die Entscheidung über die Durchführung des Projekts noch beeinflusst hätte (Mitnahmeeffekt). Außerdem kann ein energiewirtschaftlicher Effekt über die Senkung der Energiekosten des Zu­wendungsempfängers hinaus nicht festgestellt werden.

22.2.2.3  Das Wirtschaftsministerium hebt hervor, bei den im REV geförderten Teilinvestitio­nen handele es sich um die vom Standard abweichenden, besonders energiesparen­den und innovativen Anlagekomponenten mit Erprobungs- und Demonstrationspoten­zial. Die Förderung sei also richtliniengemäß gewesen und kein Mitnahmeeffekt. Eine Förderung nur aus GA-Mitteln würde in derartigen Fällen Unternehmen in beson­ders strukturschwachen Gebieten benachteiligen und böte keinen Anreiz, in innova­tive Komponenten für eine zukunftsfähigere Produktionslinie zu investieren.


22.2.3     Herstellung von Kunststoffvliesen


22.2.3.1
  Ein bayerisches Unternehmen der Kunststoff verarbeitenden Industrie fertigt für seinen internationalen Konzernverbund Kunststoffvliese und wird von der Konzernmutter finan­ziert. Das Unternehmen wollte in seinem Werk eine neue Fertigungslinie als Ersatz- und Erweiterungsinvestition aufbauen.

Die Investition von 22,5 Mio. € wurde mit einem Zuschuss von knapp 3 Mio. € (För­dersatz 13,3 %) aus dem REV-Programm gefördert. Die Bewilligung ging von einem „Demonstrations-Entwicklungsvorhaben" aus, also einer Kombination aus Entwicklung neuer Energietechnik und Demonstrationsobjekt. Wesentliche Energieeinsparungen sollten sich durch das neue Produktionsverfahren, aber auch durch das geringere Flächengewicht der hergestellten Vliese ergeben.


22.2.3.2
  Nach den Feststellungen des ORH wurden keine neuen Energietechnologien ent­wickelt, sondern es handelte sich nur um Verfahrensinnovationen. Diese stellen aber keine förderfähigen Entwicklungsvorhaben im Sinne von Nr. 4.1.1 der REV-Richtlinie dar, weil nach Nr. 1 der REV-Richtlinie die Zuwendungen zum Zweck haben sollen, speziell neue Energietechnologien zu ermöglichen.

Auch als Demonstrationsvorhaben im Sinne von Nr. 4.1.2 der REV-Richtlinie war das Vorhaben nicht förderfähig, weil die neue Fertigungslinie dem Unternehmen einen Vorsprung gegenüber der Konkurrenz verschaffen sollte. Unternehmen derselben Branche sollten also gerade nicht verwertbare Erkenntnisse daraus ableiten oder Problemlösungen nachahmen können. Nach Auffassung des ORH war die neue Fer­tigungslinie daher weder als Entwicklungs- noch als Demonstrationsvorhaben gem. Nrn. 4.1.1 und 4.1.2 der REV-Richtlinie förderfähig.


22.2.3.3
Nach Auffassung des Wirtschaftsministeriums sind auch energiesparende Verfah­rensinnovationen als Teil neuer Energietechnologien nach den REV-Richtlinien för­derfähig.


22.2.4     Erweiterung von Produktionskapazitäten


22.2.4.1
  In einer grenznahen Industrieregion erweiterten zwei verbundene Unternehmen inter­national agierender Konzerne im Jahr 2007 ihre Anlagen, um die Produktionskapazi­täten für chemische Basisprodukte zu erhöhen. Die Gesamtkosten der Anlagen­erweiterung bei dem einen Unternehmen beliefen sich auf rd. 640 Mio. €, bei dem anderen Unternehmen auf rd. 200 Mio. €. Das eine Unternehmen beantragte für zwei Teilprojekte mit Kosten von zusammen 63 Mio. € Zuschüsse im Rahmen des REV-Programms, das andere für ein Teilprojekt mit Kosten von rd. 29 Mio. €. Durch neue Herstellungsverfahren und Techniken sollten erhebliche Energieeinsparungen erzielt werden. Alle drei Teilprojekte wurden als Demonstrationsvorhaben gefördert; das erste Unternehmen erhielt Zuwendungen von rd. 10 Mio. €, das zweite einen Zuschuss von rd. 5 Mio. €.


22.2.4.2
  Nach Auffassung des ORH waren wiederum die Fördervoraussetzungen gem. Nr. 4.1.2 der REV-Richtlinie für ein Demonstrationsvorhaben nicht erfüllt, weil die neuen, energiesparenden Techniken einen Innovationsvorteil im Wettbewerb dar­stellten, den die Unternehmen gerade nicht preisgeben wollten. Deshalb hat eines der beiden Unternehmen entsprechenden Patentschutz beantragt. Die Vorhaben bieten daher gerade nicht die Möglichkeit, dass Unternehmen derselben Branche verwertbare Erkenntnisse daraus ableiten können oder nachahmenswerte Problem­lösungen demonstriert werden, wie Nr. 4.1.2 der REV-Richtlinie dies für zuwendungs­fähige Maßnahmen fordert. Bei Zuschüssen von 1,6 bzw. 2,5 % der Gesamtinvesti­tionskosten gehen von der staatlichen Förderung auch keine Anreizwirkungen aus, sondern sie bewirken lediglich Mitnahmeeffekte.


22.2.4.3 
Das Wirtschaftsministerium weist darauf hin, dass geförderte Innovationen, die durch Patente geschützt sind, im Wege von Lizenzen auch durch andere Firmen genutzt werden können.


22.2.5     Ansiedlung eines industriellen Forschungsunternehmens


22.2.5.1
  Ein Forschungsunternehmen beabsichtigte im Jahr 2004 die Errichtung eines For­schungszentrums in Deutschland. Das Forschungsunternehmen ist Teil eines inter­nationalen Großkonzerns und entwickelt innovative Basistechnologien im Vorfeld einer industriellen Produktion in einem Zeitrahmen von zehn Jahren vor der Marktein­führung. Die weiteren Entwicklungsschritte werden in den produzierenden Geschäfts­bereichen des Konzerns erfolgen, die allerdings nicht in Bayern angesiedelt sind.

Der Freistaat bemühte sich intensiv um eine Ansiedlung des Forschungsunternehmens in Bayern, und zwar in direkter Nachbarschaft zu einer Universität im Großraum Mün­chen. Im Jahr 2002 schlossen das Unternehmen und der Freistaat eine Vereinbarung. Darin sagte der Freistaat dem Unternehmen für die Ansiedlung in Bayern die be­nötigte Fläche auf dem Universitätsgelände zu einem günstigen Erbpachtzins und eine Kooperation mit der Universität sowie Fördermittel von 10 bis 15 Mio. € zu. Nähere Einzelheiten standen zum damaligen Zeitpunkt noch nicht fest.

Die Forschungseinrichtung wurde im Sommer 2004 eröffnet. Das Wirtschaftsminis­terium hatte zum Zeitpunkt der Prüfung rd. 9 Mio. € an Zuschüssen zugunsten des Unternehmens aus verschiedenen Förderprogrammen bewilligt. Der ORH hat sieben Fälle mit Zuwendungen von insgesamt 4 Mio. € geprüft. Der Fördersatz betrug jeweils rd. 40 %.

In den Bewilligungsbescheiden wurden abweichend von den sonstigen Handhabun­gen die Nebenbestimmungen zugunsten des Unternehmens abgeändert. Nach der üblichen Regelung durften die Ergebnisse des Vorhabens innerhalb eines Verwer­tungszeitraums von drei Jahren nicht außerhalb Bayerns umgesetzt werden. Durch die Änderung sollte die Umsetzung nur noch „nach Möglichkeit in Bayern" erfolgen. Außerdem durften nun auch Drittunternehmen die Verwertung vornehmen.

Die bewilligten Fördersätze überschritten den Regelwert von 30 % deutlich. Eine Be­gründung dafür ist nicht dokumentiert.


22.2.5.2
Der ORH konnte in keinem der geprüften Fälle feststellen, dass die energiewirtschaft­lichen Ziele des REV-Programms durch die geförderten Vorhaben erreicht wurden.

Hinzu kommt, dass das Wirtschaftsministerium bei den Fördersätzen den Ausnah­mefall zum Regelfall gemacht hat, entgegen Nr. 5.1.2 der REV-Richtlinie.

Von der Förderung profitiert das internationale Konzern-Unternehmen; die Verwertung der Projektergebnisse mit entsprechender Serienproduktion und Beschäftigungseffek-ten wird weit überwiegend im Ausland stattfinden. Bei den vorgenommenen Ände­rungen der Nebenbestimmungen zur Förderung handelt es sich um eine bewusste Relativierung des Bayern-Effekts im Vergleich zu sonstigen Fördermaßnahmen. Die mit der REV-Förderung angestrebte Wirkung tritt jedenfalls nicht in Bayern ein.

Der ORH hält nur dann eine Förderung für gerechtfertigt, wenn alle Voraussetzun­gen nach dem REV-Programm erfüllt sind und ein wirtschaftlicher Effekt in Bayern erreicht wird.


22.2.5.3
Das Wirtschaftsministerium verweist auf den internationalen Standortwettbewerb bei der Ansiedlung des Forschungszentrums. Bei den Verhandlungen auf höchster politi­scher Ebene sei es auch um die Fördermöglichkeiten gegangen. Der Fördersatz von 40 % sei dadurch begründet, dass es sich um grundlagenorientierte Projekte handle, bei denen die konkreten Produktionsstandorte noch nicht feststanden, die Fertigung aber nach Möglichkeit in Bayern und unter Einbeziehung industrieller Partner aus Bay­ern erfolgen sollte.


22.3        Gesamtwürdigung des ORH

Die Ausführungen des Wirtschaftsministeriums überzeugen nicht.

  • Die vom Wirtschaftsministerium getroffene Auswahl der insgesamt geprüften För­derfälle erfolgte weniger nach energie-, als vielmehr nach standortpolitischen Er­wägungen. Es entstand der Eindruck, dass gerade in diesen Fällen die Voraus­setzungen des Förderprogramms nicht hinreichend geprüft wurden. Das Wirt­schaftsministerium konnte nicht nachweisen, ob und inwieweit die Ziele der Ener­gieeinsparung tatsächlich erreicht wurden.
  • Das REV-Programm erweist sich als nahezu universell einsetzbares Förderinstru­ment, da fast alle größeren Investitionen eine energiewirtschaftliche Komponente mit einem gewissen Innovationsgehalt besitzen.
  • Das Kriterium der Energieeffizienz war meist einzelbetrieblich und dort auch nur auf herausgelöste Teilaspekte bezogen. Es wurden Maßnahmen als Demonstra­tionsvorhaben gefördert, bei denen schon im Bewilligungsverfahren erkennbar war, dass die Weitergabe von Erkenntnissen (Demonstrationseffekt) nicht beab­sichtigt war. Diese Förderungen benachteiligten andere Unternehmen als Markt­teilnehmer.



22.4        Stellungnahme der Verwaltung

Das Wirtschaftsministerium sieht die Fördervoraussetzungen des REV-Programms bei allen genannten Projekten als erfüllt an.

Mittlerweile habe es das Förderverfahren konzentriert und die Förderrichtlinien zum 01.04.2011 geändert. Die Anregungen des ORH auch bezüglich quantitativer Ener­gieeinsparungen und externer Berichterstattung über die geförderten Projekte habe es als Auf­lagen in die Zuwendungsbescheide neu aufgenommen.

Die energiewirtschaftlichen und energiepolitischen Interessen des Staates standen und stünden auch weiterhin im Vordergrund.


22.5        Schlussbemerkung des ORH

Die Folgen des Klimawandels und die zunehmende Verknappung und Verteuerung von Energie und Rohstoffen stellt auch die bayerische Wirtschaft vor große Heraus­forderungen. Der dadurch für die Unternehmen entstehende Kostendruck ist oftmals Anreiz genug für energiesparende Entwicklungen und Investitionen.

Förderungen im Rahmen des REV-Programms wurden häufig zur massiven Subven­tionierung einzelner Unternehmen eingesetzt, ohne auf die energiewirtschaftlichen Ziele des Staates zu achten. Auch im Gesamtinteresse der bayerischen Wirtschaft empfiehlt der ORH, das REV-Programm entsprechend den aktuellen energiepolitischen Zielset­zungen neu auszurichten und stärker auf Vorhaben von übergreifender Bedeutung zu konzentrieren.