Jahresbericht 2011

TNr. 24: Zu wenig Nutzen aus der Förderung von privaten Maßnahmen in der Dorferneuerung

Geteerte Hofeinfahrt - Bild: ORH/Werner Nützel

Die Fördermittel für private Maßnahmen in der Dorferneuerung müssen zielgerichteter eingesetzt werden. Insbesondere sollte von dem bisher praktizierten "Gießkannenprinzip" abgerückt und der Schwerpunkt mehr auf die Innenentwicklung der Dörfer und die Ortskernverdichtung gelegt werden. Das Landwirtschaftsministerium muss seine Steuerungsfunktion stärker wahrnehmen und das Förderverfahren verbessern.

Der ORH und die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter Regensburg und Würzburg haben 2009/2010 in einer Querschnittsprüfung schwerpunktmäßig den Vollzug der Förderung von privaten Maßnahmen in der Dorferneuerung geprüft. Von insgesamt 2.321 wurden 583 Förderfälle (25 %) mit 815 Einzelmaßnahmen geprüft. Zu den ört­lichen Erhebungen bei sechs Ämtern für Ländliche Entwicklung (ÄLE) wurden die geförderten Maßnahmen auch vor Ort besichtigt.


24.1        Sachverhalt

Das Bayerische Dorfentwicklungsprogramm soll der nachhaltigen Verbesserung der Lebens-, Wohn-, Arbeits- und Umweltverhältnisse auf dem Land dienen. Durch die Dorferneuerung[1] sollen u. a.

  • die Innenentwicklung der Dörfer gefördert,
  • der eigenständige Charakter ländlicher Siedlungen erhalten sowie
  • ökonomische, ökologische, soziale und kulturelle Potenziale der ländlichen Räume gestärkt werden.

Derzeit werden in ca. 700 Kommunen mit 2.200 Ortsteilen Dorferneuerungsverfahren durchgeführt.

Im Rahmen der Dorferneuerung werden neben öffentlichen Maßnahmen (z. B. Stra­ßen und Wege, öffentliche Gebäude und Plätze) auch private Maßnahmen[2] geför­dert. Letztere sind:

  • Dorfgerechte Bau-, Erhaltungs- und Gestaltungsmaßnahmen an Wohn- und Wirt­schaftsgebäuden oder an ortsplanerisch, kulturhistorisch oder denkmalpflegerisch besonders wertvollen Gebäuden.
  • Abbruch und Entsorgung und dorfgerechte Ersatz- und Neubauten zur gestalteri­schen Anpassung oder zur Innenentwicklung.
  • Dorfgerechte Gestaltung von Vorbereichs- und Hofräumen.

Dorfgerecht sind nach den DorfR Maßnahmen, die den Zielen der Planungen zur Dorferneuerung (v. a. Dorferneuerungsplan) Rechnung tragen.

Von den sieben ÄLE wurden für private bauliche Maßnahmen im Zeitraum 2006 bis Mitte 2009 insgesamt 35,5 Mio. € Fördermittel ausgereicht.

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Der Fördersatz beträgt gegenwärtig bei ländlich-dörflicher Bausubstanz bis zu 30 % der förderfähigen Ausgaben, maximal 30.000 € je Anwesen; besonders wertvolle Gebäude erhalten einen erhöhten Fördersatz bis zu 60 % (maximal 60.000 € je An­wesen). Für Vorbereichs- und Hofräume werden Zuwendungen bis zu 30 % der förderfähigen Ausgaben gewährt, maximal 10.000 € je Anwesen.


24.2        Prüfungsfeststellungen und Bewertung


24.2.1     Förderverfahren

Von den 583 geprüften Anträgen waren 345 (59 %) wegen formaler Mängel zu be­anstanden:

  • Antragsverfahren waren oft fehlerhaft.

    Der Antragsteller hat im Antrag die voraussichtlichen Gesamtkosten der geplanten Maßnahme anzugeben. Ohne Angabe der Gesamtkosten ist eine geordnete Finanzplanung nicht möglich.

    Bei 117 Anträgen (20 %) fehlte die Angabe der Gesamtkosten. Die Antragsteller wurden auch nicht aufgefordert, diese Angaben nachzuholen. Die Verwaltung hat trotz unvollständiger Unterlagen Förderungen in Aussicht gestellt.
  • Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn wurde generell erteilt.

    Die ÄLE haben in allen Fällen eine Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn erteilt. Das Haushaltsrecht[3] lässt dies nur in Ausnahmen zu, damit keine Vorweg­festlegungen für künftige Haushalte vorgenommen werden und Abfinanzierungen sich nicht über Jahre erstrecken. Eine generelle Ausnahmegenehmigung des Finanzministeriums liegt nicht vor.

    In 268 Förderfällen (46 %) wurde eine Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahme­beginn auch dann erteilt, wenn der Zuwendungsempfänger die Zustimmung nicht beantragt hatte. Dies ist auch ein Indiz für eine mangelnde Prioritätensetzung bei der Förderung.
  • Begründung der Fördersatzhöhe fehlte häufig.

    Die Verwaltung hat das Ergebnis der Antragsprüfung und damit auch die Begrün­dung für die Höhe der Förderung zu vermerken.

    In 286 Förderfällen (49 %) fehlte ein solcher Vermerk. Für vergleichbare Förder­fälle wurden häufig sehr unterschiedliche Fördersätze gewährt, ohne dass dies sachlich begründet war.
  • Kostensteigerungen und zusätzliche Maßnahmen wurden zu Unrecht gefördert.

    Bei 212 Förderfällen (36 %) wurden nach Aktenlage bei der Prüfung Kostenstei­gerungen sowie zusätzliche Maßnahmen im Nachhinein gefördert.

    Zwei Ämter förderten grundsätzlich keine Kostensteigerungen (es sei denn, sie waren ausdrücklich genehmigt worden).

    Zwei andere Ämter verfuhren sehr großzügig und haben in hohem Umfang nicht angezeigte Kostensteigerungen gefördert.

    Hier zeigt sich, dass es an einer Steuerung durch das Landwirtschaftsministerium fehlt. Eine Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung ist nicht ersichtlich.

Die aufgezeigten Mängel im Förderverfahren sind Verstöße gegen Haushaltsrecht. Verbindliche Vorgaben des Landwirtschaftsministeriums, die einen einheitlichen und haushaltsrechtlich ordnungsgemäßen Vollzug sicherstellen, sind erforderlich.


24.2.2     Verwaltungsaufwand

Die Fördersumme betrug im Schnitt 4.800 € je Fall. Jedes Projekt wurde von den Beamten i. d. R. zweimal vor Ort besichtigt. Der Verwaltungsaufwand war in den ÄLE sehr unterschiedlich.

Der ORH hält eine zweimalige Einsichtnahme vor Ort angesichts der niedrigen För­dersummen für nicht angebracht. Zudem sollte der Verwaltungsaufwand im Amt bes­ser gesteuert werden.


24.2.3     Förderungen am Ortsrand nicht zielführend

Nach den Vorgaben des Landwirtschaftsministeriums für das Förderprogramm (LMS vom 15.06. und 07.11.2005) ist eine Förderung nur möglich, wenn mit der Maßnahme eine gestalterische Verbesserung und eine Nachverdichtung oder Wohnwertverbes­serung erzielt wird. Sie soll sich in erster Linie auf die historisch gewachsenen Orts­bereiche beschränken. Nach den Vorgaben der DorfR (i. V. m. LMS vom 15.06.2005 und 15.01.2009) soll insbesondere die Innenentwicklung der Dörfer gefördert werden. Auch legt das Landesentwicklungsprogramm fest, dass v. a. die Innenentwicklung der Ortskerne erhalten, erneuert und weiterentwickelt werden soll.[4]

Der ORH hat festgestellt, dass 21 % der geprüften Förderobjekte am Ortsrand lagen. Er hält die Förderungen am Ortsrand für grundsätzlich nicht zielführend im Sinne der Dorferneuerung.


24.2.4     Dorferneuerungsplan ohne Aussage zur Förderfähigkeit von Baumaßnahmen

Notwendige Unterlage für einen zielgerichteten Einsatz der Fördermittel ist u. a. ein Dorferneuerungsplan. Dieser umfasst die beabsichtigten bzw. wünschenswerten Maßnahmen privater Träger und soll die baulich-gestalterischen Entwicklungsziele zu einer Handlungsstrategie zusammenführen. Er wird von der Teilnehmergemein­schaft und der Gemeinde unter Beteiligung der Bürger sowie z. B. Fachberatern für das Bauwesen aufgestellt. Die Teilnehmergemeinschaft setzt sich aus allen Grund­stückseigentümer und Erbbauberechtigten eines Dorferneuerungsverfahrens zu­sammen.

In 20 von 68 Verfahren (29 %) hat der Dorferneuerungsplan keine oder nur sehr oberflächliche Aussagen dazu getroffen, was im Sinne der Förderrichtlinie als dorf­gerechte private Maßnahme zu werten ist.

Damit fehlt den Sachbearbeitern der ÄLE die Grundlage für eine zielgerichtete Be­ratung und Beurteilung der Anträge. Der ORH weist darauf hin, dass er bereits 1996[5] konkrete Festlegungen zu den privaten Maßnahmen in den Dorferneuerungsplänen gefordert hat.


24.2.5     Mitnahmeeffekte bei Reparatur- und Bauunterhaltungsmaßnahmen an Gebäuden

In 64 (12 %) von 517 Fällen wurden Reparatur- und Bauunterhaltungsmaßnahmen gefördert.

Insbesondere hier besteht die Gefahr von Mitnahmeeffekten (v. a. bei Malerarbeiten). Daher fördert z. B. ein Amt keine ausschließlichen Malerarbeiten. Die Antragsteller hätten diese Maßnahmen auch ohne Förderung durchgeführt bzw. durchführen müs­sen. 


24.2.6     Förderung von Kunststofffenstern und nicht dorfgerechten Dacheindeckungen

Nach den DorfR sind nur "dorfgerechte" Maßnahmen förderfähig.

  • Von den fränkischen ÄLE wurden Kunststofffenster gefördert (57 Fälle). Bereits 1996 hatte der ORH die Meinung vertreten, dass die Verwendung von regions­untypischen Materialien nicht als dorfgerecht einzustufen ist. Nach einer Ent­scheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg[6] sind Kunststofffenster nicht dorfgerecht. Da Holz als nachwachsender Rohstoff in vielfältiger Weise gefördert wird, wäre nach Auffassung des Gerichts die Förderung eines Holzersatzstoffes durch ein staatliches Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums sinnwidrig.
  • Nach den Leitlinien zum Bauen in der Dorferneuerung[7] sollen Dächer mit regio­nal vorkommenden Materialien (z. B. Reet, Ton, Schiefer) gedeckt werden. In 40 Fällen wurden stattdessen Materialien wie Trapezbleche, Betondachsteine, Zementfaserplatten und Bitumen verwendet.

Aus Sicht des ORH belegt die unterschiedliche Behandlung in Bayern das Erfordernis einer einheitlichen Regelung.


24.2.7     Finanzielle Auswirkungen der Mängel

Über die vorgenannten Feststellungen hinaus hat der ORH im Rahmen der Prüfung noch weitere Fälle beanstandet. Die finanzielle Auswirkung der Beanstandungen be­trug 1 Mio. €. Dies entspricht 34 % des geprüften Fördervolumens. Rechnet man die­sen Prozentsatz auf die Fördermittel von 35,5 Mio. € hoch, die von 2006 bis Mitte 2009 ausgereicht wurden, so zeigt sich, dass 12 Mio. € eingespart oder zielgerich­teter und sinnvoller hätten ausgegeben werden können (z. B. für regionaltypische Bau­maßnahmen im Ortskern mit Öffentlichkeitswirkung).


24.3        Folgerungen des ORH

Der Nutzen aus der Förderung von privaten Maßnahmen in der Dorferneuerung wäre erheblich höher, wenn die Fördermittel sinnvoller eingesetzt würden. Die gegenwär­tige Förderpraxis trägt nur eingeschränkt dazu bei, die Ziele der Dorferneuerung zu erreichen. Der ORH empfiehlt dem Landwirtschaftsministerium, zeitnah die DorfR zu präzisieren. Dabei ist notwendig, dass

  • von dem bisher praktizierten "Gießkannenprinzip" abgerückt und der Schwerpunkt auf die Innenentwicklung der Dörfer und öffentlich wirksame Ortskernverdichtung gelegt wird,
  • der Begriff "dorfgerecht" konkret definiert und klarere Vorgaben baulich-gestalte­rischer Art getroffen werden sowie
  • der Dorferneuerungsplan verpflichtend eine konkrete Aussage zu den privaten Maßnahmen enthält.

Der ORH hält es für unabdingbar, ein ordnungsgemäßes Förderverfahren sicherzu­stellen.

Das Landwirtschaftsministerium muss seine Steuerungsfunktion (Leitung und Aufsicht) deutlich stärker wahrnehmen und für einen einheitlichen und ordnungsgemäßen Voll­zug bei den ÄLE sorgen.


24.4        Stellungnahme des Landwirtschaftsministeriums

Das Ministerium räumt die formalen Defizite im Förderverfahren größtenteils ein und will diese künftig mit einheitlichen Antragsformularen, Checklisten und verbindlichen Vorgaben vermeiden. Der Vorschlag, den Verwaltungsaufwand zu reduzieren, werde geprüft.

Die Förderung von Objekten am Dorfrand stünde nicht per se im Widerspruch zu den Zielen der Dorferneuerung. Bezüglich des Dorferneuerungsplans befürchtet das Landwirtschaftsministerium planerischen Mehraufwand. Es werde aber die Erstellung von regionalen Gestaltungsleitlinien zur Unterstützung der Sachbearbeiter prüfen.

Zur Vermeidung von Mitnahmeeffekten und im Hinblick auf eine bayernweite Ein­heitlichkeit würden Fördergrundsätze erarbeitet. Die finanziellen Auswirkungen der formellen und materiellen Mängel seien nicht so hoch, wie vom ORH beziffert.


24.5        Schlussbemerkung des ORH

Das Landwirtschaftsministerium hat aufgrund der Prüfung eine Reihe von Maßnahmen angekündigt, um Verbesserungen in formeller und materieller Hinsicht zu erreichen.

Das Landwirtschaftsministerium muss die Steuergelder insbesondere zielgerichteter einsetzen und auf Projekte konzentrieren, die der Ortskernentwicklung dienen, regio­naltypisch sind und ohne Förderung nicht durchgeführt würden.




[1] Dorferneuerungsrichtlinien zum Vollzug des Bayerischen Dorfentwicklungsprogramms (DorfR) vom 05.05.2009 (AllMBl S. 198).
[2]Maßnahmenarten Nr. 2.11 "Ländlich-dörfliche Bausubstanz" und Nr. 2.12 "Vorbereichs- und Hof­räume", Anlage 1 zu Nr. 2 DorfR.
[3] VV Nr. 1.3 zu Art. 44 BayHO.
[4] Nr. 3 B VI LEP 2006.
[5] ORH-Bericht 1996 TNr. 27.
[6] Urteil vom 03.03.1997 - RO 7 K 95.2205.
[7] Arbeitsblätter 2006 B Nr. 5 Dach.