Jahresbericht 2014

TNr. 14: Erholung für Feuerwehrangehörige haushaltsrechtlich korrekt regeln

Luftaufnahme des Feuerwehrerholungsheims Bayerisch Gmain

Eine staatliche Liegenschaft in Bayerisch Gmain wird ohne schriftlichen Vertrag einem gewerblich tätigen Verein unentgeltlich zur Nutzung überlassen. Dieser betreibt dort ein Feuerwehrerholungsheim.

Für Bau- und Unterhaltsmaßnahmen wurden 4,7 Mio. € Haushaltsmittel in den Jahren 2002 bis 2009 aufgewendet. Allein für die Baumaßnahme "Verlegung der Geschäftsstelle" wurden über 2 Mio. € ohne die notwendige Zustimmung des Landtags ausgegeben.

Der ORH fordert, einen angemessenen Pachtzins zu vereinbaren. Anstelle eines Pachtvertrags sind auch andere Lösungen denkbar, wie die Veräußerung oder eine Rückübereignung der Immobilie an den Landesfeuerwehrverband.

Der ORH hat 2011/2012 die staatlichen Leistungen für das Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain geprüft und hierbei insbesondere untersucht, ob die bei einer vorangegangenen Prüfung im Jahre 2001 festgestellten Mängel ausgeräumt wurden.

14.1 Ausgangslage


14.1.1 Allgemeines

Der Freistaat ist Eigentümer des sog. "Feuerwehrerholungsheims Bayerisch Gmain", das in der gleichnamigen Gemeinde liegt. Das Areal umfasst eine Fläche von 35.000 m2.

Das Hauptgrundstück (19.800 m2) ist bebaut mit einem Haupthaus, das Gästezimmer und ein Restaurant aufweist, drei mehrgeschossigen Gästehäusern, einer separaten Schwimmhalle und einem Nebengebäude. Daneben gibt es u. a. einen Gästeparkplatz und eine unbebaute Grünfläche (8.360 m2).

Der Neuwert der Anlage beträgt nach den Versicherungen, die der Nutzer abgeschlossen hat, mindestens 14,5 Mio. €.

Abb 12


14.1.2 Eigentumsverhältnisse

Eigentümer des Feuerwehrerholungsheims in Bayerisch Gmain waren zunächst ab 1925 der "Verein für die Errichtung eines Genesungs- und Invalidenheims bayerischer Feuerwehrleute" und ab 1934 der "Bayerische Landesfeuerwehrverband e. V.", die jeweils auch das Erholungsheim betrieben.

Mit Auflösung des Bayerischen Landesfeuerwehrverbandes e. V. im Jahr 1939 wurde gleichzeitig bestimmt, dass das Vermögen des Verbandes zweckgebunden für das Feuerlöschwesen auf das Land Bayern übergeht.[1] Die Verwaltung und Bewirtschaftung des Feuerwehrerholungsheims wird seither durch das Innenministeriumwahrgenommen. Der Betrieb des Heims ist seit 1948 dem "Verein Bayerisches Feuerwehrerholungsheim e. V." überlassen.


14.1.3 Rechnungsprüfung im Jahr 2001

Im Jahr 2001 rügte die Rechnungsprüfung u. a., dass eine schriftliche Vereinbarung über die Nutzungsüberlassung der staatseigenen Immobilie fehlt und ein Pachtzins nicht erhoben wird.

Daraufhin ließ das Finanzministerium im Jahr 2003 die ortsübliche und angemessene Geschäftsraummiete ermitteln. Danach wären 220.000 € jährlich für das gesamte Anwesen zuzüglich 8% des Restaurantumsatzes als Entgelt angemessen. Das Innenministerium wurde gebeten, auf dieser Grundlage kurzfristig einen Pachtvertrag mit dem Verein abzuschließen. Dies lehnte der Verein strikt ab. Nach Mitteilung des Innenministeriums vom 04.08.2006 sollte daher die unentgeltliche Nutzungsüberlassung zumindest für die Jahre 2007 und 2008 noch beibehalten werden.

Die Immobilien Freistaat Bayern (IMBY) teilte dem Innenministerium am 03.07.2009 mit, sie werde zuständigkeitshalber einen Entwurf eines Pachtvertrags mit dem Nutzer des Feuerwehrerholungsheims ausarbeiten. Vier Tage später, am 07.07.2009, wurde die IMBY durch das Finanzministerium angewiesen, entsprechende Verhandlungen nicht weiterzuverfolgen.

14.2 Feststellungen


14.2.1 Unentgeltliche Nutzungsüberlassung und fehlende schriftliche Vereinbarung

Die Prüfung 2012 ergab, dass weder ein Pachtvertrag abgeschlossen wurde noch Einnahmen aus der Überlassung der staatseigenen Immobilie an den Verein erzielt wurden.

Ausweislich der Haushaltsrechnungen wurden für Maßnahmen auf dem Areal des Feuerwehrerholungsheims in den Jahren 2002 bis 2009 4,7 Mio. € verausgabt. Neben Bauunterhaltsmaßnahmen führte der Freistaat auch weitere Baumaßnahmen, die der Nutzer anregte, durch. Eine Regelung zur Kostentragung durch den Nutzer besteht nicht.

Eine Ausnahmeregelung durch den Haushaltsgesetzgeber für eine Nutzungsüberlassung unter Wert oder unentgeltliche Überlassung liegt nicht vor.


14.2.2 Nutzung der staatseigenen Immobilie

Der Verein bezeichnet sich in seiner Satzung als gemeinnützig, eine steuerliche Anerkennung der Gemeinnützigkeit ist aber nicht erfolgt. Der Verein verpachtet die ihm unentgeltlich überlassene Immobilie gegen Entgelt und unterliegt mit den gewerblichen Einkünften der Gewerbesteuer.

Der Verein hat durch die Nutzung der staatseigenen Immobilie nicht unerhebliche eigene Vermögenswerte schaffen können, u. a. zwei Frühstückspensionen in Bayerisch Gmain, die er über das Feuerwehrerholungsheim gemeinsam touristisch vermarktet und verwaltet.

Im Verwaltungsrat des Vereins ist lt. Vereinssatzung auch ein Vertreter des Innenministeriums tätig. Ausweislich der geprüften Akten waren die Mitarbeiter des zuständigen Sachgebiets des Innenministeriums intensiv in die Aufgaben und Tätigkeiten des Vereins eingebunden.


14.2.3 Baumaßnahme "Verlegung der Geschäftsstelle"

In den Jahren 2008 und 2009 wurde die Baumaßnahme "Verlegung der Geschäftsstelle" vom Staatlichen Bauamt Traunstein durchgeführt. Als Teil dieser Maßnahme musste auch die Trafostation an einen anderen Standort verlagert werden. Es erfolgten u. a. auch der Einbau eines abgeschlossenen Treppenhauses aus Brandschutzgründen, eines Aufzugs sowie die Einrichtung eines Servicebereichs mit Rezeption.


14.2.4 Planung und Durchführung der Baumaßnahme

Die vom Verein gewünschte Verlegung der Geschäftsstelle wurde erstmals 2003 von der Verwaltung aufgegriffen. Eine grobe Kostenkalkulation wies 250.000 € aus. Für das Innenministerium war zunächst allenfalls die Durchführung einer sparsamen Lösung, verteilt über mehrere Jahre, denkbar.

Das Staatliche Bauamt Traunstein ermittelte anschließend Gesamtkosten von 471.000 €, erarbeitete eine mit allen Beteiligten abgestimmte Planung und holte noch 2003 eine Baugenehmigung ein. Die geplante Baumaßnahme wurde jedoch erst wieder im Januar 2007 weiterverfolgt, da, so das Innenministerium, "in der Zwischenzeit der Nutzer neue Vorstellungen zur Gestaltung der Geschäftsstelle vorgebracht hatte".

Die daraufhin neu erstellte Kostenermittlung von April 2007 ergab unter Einbeziehung weiterer Maßnahmen Gesamtkosten von 1.314.500 €. Der Verein sagte damals eine Kostenbeteiligung von 605.500 € zu. Eine ordnungsgemäße Vereinbarung über die Kostentragung konnte das Ministerium auch auf mehrfache Nachfrage nicht vorlegen. In den Akten fand sich ein Schreiben des Staatlichen Bauamts Traunstein vom 03.04.2007, in dem ausgeführt wird, dass die über die ermittelte Kostensumme hinausgehenden Kosten nach jeweiliger Beauftragung zwischen Innenministerium und Verein getragen werden.

Das Innenministerium verwies hierzu im Schriftwechsel mit dem ORH auf die Sitzungsniederschrift einer Verwaltungsratssitzung des Vereins vom 22.07.2008. Diese "belege" die Zusicherung an den Verein, dass die Mehrkosten vom Innenministerium getragen würden. Die angesprochene Passage der Niederschrift lautet wie folgt:

"Biergarten/Außenanlagen

(Der Vertreter des Innenministeriums) stellt fest, das IM könne für den Biergarten keine 60.000,-- € zur Verfügung stellen, er meine hier könne man im Zuge der Außenanlagen mit 25.000,-- € rechnen. Die Baukosten laufen dem Bauamt davon. Bei Gesprächen mit den beiden Staatssekretären (...) wurde von diesen bestätigt, dass die Mehrkosten vom IM getragen werden. Diese Kostenerhöhungen treffen den Verein also nicht."

An den nachfolgenden Kostensteigerungen beteiligte sich der Verein nicht.

In einem Schreiben des Staatlichen Bauamts Traunstein vom 26.08.2009, d. h. kurz vor Abschluss der Arbeiten, wurde erläutert, dass für die Um- und Erweiterungsbaumaßnahmen am Feuerwehrerholungsheim bereits Anordnungen von 2,4 Mio. € erteilt worden seien und weitere 470.000 € benötigt würden.

Eine Gesamtkostenaufstellung konnte das Innenministerium auch auf Nachfrage zunächst nicht vorlegen, weil das Bauamt u. a. nicht zwischen Bauunterhalt und Kosten der Baumaßnahme unterschieden hatte.

Im April 2013 teilte das Innenministerium mit, dass die Gesamtkosten für die Baumaßnahme nach den Aufzeichnungen des Staatlichen Bauamts Traunstein 2.380.222,96 € betragen hätten und sich die Gemeinde Bayerisch Gmain mit 40.000 € an den Kosten zur Verlegung der Trafostation beteiligt habe.


14.2.5 Haushaltsrechtliche Abwicklung der Baumaßnahme

Ausgaben für Hochbaumaßnahmen mit Gesamtkosten von mehr als 1 Mio. € sind einzeln zu veranschlagen.[2] Ein entsprechender Bautitel ist im Haushaltsplan auszubringen. Darüber hinaus sind für diese sog. "Großen Baumaßnahmen" spezielle Verfahrensvorschriften für Planung und Bau zu beachten. Dies ist bei der vorliegenden Baumaßnahme nicht erfolgt.

Die Kosten der beabsichtigten Maßnahmen wurden in den Erläuterungen der Haushaltspläne zu niedrig angesetzt. Es lagen bereits höhere detaillierte Kostenschätzungen vor.

Trotz unzureichender Veranschlagung im Titel des Feuerwehrerholungsheims standen die für die Maßnahme benötigten Haushaltsmittel gleichwohl zur Verfügung. Über einen in der Höhe unbegrenzten Deckungsvermerk mit der Haushaltsstelle für die kommunale Feuerwehrförderung konnten Haushaltsmittel für Maßnahmen am Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain jederzeit verwaltungsseitig "umgeschichtet" werden.

Von dieser Möglichkeit, weitere Mittel über den Deckungsvermerk aus den Mitteln der kommunalen Feuerwehrförderung zu erhalten, wurde ab 2007 zunehmend Gebrauch gemacht. Wurden 2007 auf diesem Wege 110.000 € "umgeschichtet", so waren dies 2008 bereits 247.000 € und 2009 dann 641.000 €.

Der Deckungsvermerk ist im Haushaltsplan 2013/2014 nicht mehr ausgebracht worden.

14.3 Würdigung des ORH


14.3.1 Fehlender Pachtvertrag

Gemäß Art. 34 Abs. 1 BayHO sind Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben. Die notwendigen Voraussetzungen dafür sind z. B. durch einen Pachtvertrag zu schaffen.[3] Üblicherweise wird in einem solchen Vertrag auch die Kostentragung von Bau- und Unterhaltsmaßnahmen geregelt.

Die Überlassung des staatseigenen Grundstücks hätte nur gegen Zahlung einer ortsüblichen Pacht erfolgen dürfen.[4] Diese wurde bereits 2003 ermittelt, ohne in der Folge einen Pachtvertrag abzuschließen. Daher sind seitdem über 2,4 Mio. € an Pachteinnahmen nicht erhoben worden.

Der ORH hält für die Vertragsverhandlungen die Zuständigkeit der IMBY für geboten. Insbesondere sieht er die Nähe der mit der Bewirtschaftung beauftragten Beschäftigten des Innenministeriums zum Nutzer kritisch. Diese sollen nicht für Vertragspartner tätig werden, weil dadurch die Gefahr eines Interessenkonflikts bestehen kann.[5]


14.3.2 Budgetrecht des Landtags

Es ist ausschließlich Sache des Landtags, über Baumaßnahmen, deren Gesamtkosten 1 Mio. € übersteigen, zu entscheiden.

Bei der Baumaßnahme "Verlegung der Geschäftsstelle" sind Bestimmungen der Haushaltsordnung missachtet worden. Neben der unvollständigen und unzutreffenden Veranschlagung der Haushaltsmittel für die Baumaßnahme wurde auch gegen den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts verstoßen. Die Verwaltung ist ihrer Pflicht, den Landtag zutreffend und vollständig zu informieren, nicht nachgekommen.

Durch eine ordnungsgemäße Planung, Vorbereitung und Durchführung der Baumaßnahme (Art. 24 BayHO) hätten im gesamten Projektablauf erhebliche Mittel eingespart werden können.

14.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Innenministerium teilt mit, dass es die Überlassung rechtsverbindlich regeln wolle.

Für den Nachtragshaushalt 2014 sei inzwischen ein Haushaltsvermerk zur Absicherung der unentgeltlichen Überlassung der staatlichen Liegenschaft an den Verein Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain angemeldet worden. Zudem würden ab dem Nachtragshaushalt 2014 die Ausgaben für das Feuerwehrerholungsheim entsprechend der Systematik des Gruppierungsplans eingruppiert und veranschlagt werden. Die Entscheidung hierüber liege beim Haushaltsgesetzgeber.

Wenn der Landtag die Weiterführung der unentgeltlichen Überlassung gebilligt habe, würden auf der Grundlage des Haushaltsvermerks die Einzelheiten in einer Überlassungsvereinbarung rechtsverbindlich geregelt werden. Die einzelnen durchgeführten Baumaßnahmen seien entsprechend der Veranschlagung im Haushaltsplan abgewickelt worden; eine Vorlage an den Landtag sei nicht notwendig gewesen. Gleichwohl wird eingeräumt, dass es sicher richtig gewesen wäre, die Baumaßnahmen als Große Baumaßnahme abzuwickeln. Die Durchführung einer Großen Baumaßnahme auf Basis einer Haushaltsunterlage-Bau mit Kostenberechnung und anschließender Ausführungsplanung hätte hier möglicherweise mehr planerische Kostensicherheit gewährleisten können.

Künftig werde konsequent zwischen Bauunterhalt, Kleiner Baumaßnahme und Großer Baumaßnahme unterschieden.

Die finanzielle Beteiligung des Vereins an den Kosten der Baumaßnahme sei mit einem Festbetrag vereinbart worden; eine Beteiligung des Vereins an Kostenerhöhungen sei nicht vereinbart worden. Es wird weiter ausgeführt, dass das finanzielle Engagement des Freistaates für das Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain einen wesentlichen Beitrag leiste, dass die Erholung im Feuerwehrerholungsheim durch niedrige Preise erschwinglich bleibe. Es sei damit sichtbares Zeichen der staatlichen Anerkennung und Wertschätzung für das ehrenamtliche Engagement der bayerischen Feuerwehrdienstleistenden.

Nach § 2 Nr. 2 der Vereinssatzung verfolge der Verein Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain nur gemeinnützige Zwecke; anfallende Gewinne dürften vom Verein nur für den satzungsmäßigen Zweck Feuerwehrleuten und deren Angehörigen die Möglichkeit zur Erholungsfürsorge zu geben verwendet werden. Alle Vermögenswerte, die der Verein erwirtschafte, kämen wieder den bayerischen Feuerwehrdienstleistenden zugute, wie z. B. die beiden Frühstückspensionen, mit denen ebenfalls kostengünstige Ferienmöglichkeiten für Feuerwehrdienstleistende angeboten würden.

Es wird ferner mitgeteilt, dass Übereinstimmung mit dem Finanzministerium bestehe, dass die Bewirtschaftung der Liegenschaft weiterhin beim Innenministerium liegen solle. Die Verwaltung der Liegenschaft solle jedoch durch die IMBY erfolgen. Damit würden auch die Vertragsverhandlungen mit dem Verein Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain von der IMBY wahrgenommen.

Zur Trennung der Interessensphären werde das Innenministerium künftig nicht mehr im Verwaltungsrat des Vereins Feuerwehrerholungsheim Bayerisch Gmain vertreten sein.


14.5 Abschließende Wertung des ORH

Der ORH nimmt zustimmend zur Kenntnis, dass das Innenministerium künftig eine ordnungsgemäße Abwicklung von Baumaßnahmen im Zusammenhang mit dem Feuerwehrerholungsheim zugesagt hat, dass - entgegen der früheren Haltung - nunmehr auf eine Mitwirkung in dem "Verein Bayerisches Feuerwehrerholungsheim e. V." verzichtet wird und die Vertragsverhandlungen durch die IMBY erfolgen sollen.

Der ORH hält weiterhin an seiner Auffassung fest, dass die Unterrichtung des Landtags über die Baumaßnahmen nicht zutreffend erfolgt ist.

Er hält es für erforderlich, entsprechend Art. 63 Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 BayHO einen schriftlichen Vertrag mit Vereinbarung eines ortsüblichen und angemessenen Pachtzinses abzuschließen. Die Pachteinnahmen sind in voller Höhe dem allgemeinen Staatshaushalt zuzuführen.

Den vom Innenministerium angedachten Haushaltsvermerk über eine unentgeltliche Überlassung der Immobilie an den Verein hält der ORH aus grundsätzlichen Erwägungen für keine sachgerechte Lösung. Gemäß Art. 15 BayHO sind die Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe und getrennt voneinander zu veranschlagen (Bruttoprinzip). Nur so kann die erforderliche Wahrheit und Klarheit des Haushalts gewährleistet werden. Im Übrigen wäre die seitens des Innenministeriums angedachte unentgeltliche Überlassung mittels Haushaltsvermerk eine Dauersubvention einer gewerblichen Tätigkeit zulasten des allgemeinen Haushalts. Weiter sind dabei zusätzlich vergaberechtliche Fragestellungen (z. B. Ausschreibung, Gleichbehandlung aller Bieter nach § 97 Abs. 2 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) zu beachten.

Sofern für den Betreiber des Feuerwehrerholungsheims ein außergewöhnlicher Finanzierungsbedarf entsteht, könnten hierfür Mittel als Zuwendung aus dem zweckgebundenen Feuerschutzsteueraufkommen ausgereicht werden. Zum Stand 31.12.2012 sind hier über 61 Mio. € zweckgebundene Ausgabereste aufgelaufen. Die grundlegende Förderentscheidung ist jedoch nicht Aufgabe der Verwaltung, sondern des Haushaltsgesetzgebers.

Der ORH verkennt nicht die besondere Zweckbindung der Liegenschaft beim Übergang der Immobilie auf das Land Bayern und die Bedeutung des Feuerwehrwesens für den Freistaat. Der ORH regt daher an, anstelle eines Pachtvertrags auch andere Lösungen zu prüfen. In diese Überlegungen sollten sowohl eine Rückübereignung an den 1993 wiedergegründeten Landesfeuerwehrverband als auch eine Veräußerung der nicht für originäre staatliche Aufgaben benötigten Immobilie einbezogen werden. Damit würden derzeit staatlich wahrgenommene Aufgaben abgebaut und insgesamt ein höheres Kostenbewusstsein aller Beteiligten gefördert werden.

 



[1] § 16 der Dritten Durchführungsverordnung zum Gesetz über das Feuerlöschwesen (Organisation der Freiwilligen Feuerwehren) vom 24.10.1939 (RGBl. I S. 2096).
[2] VV Nr. 1.2 zu Art. 24 BayHO.
[3] VV Nr. 3.1 zu Art. 34 BayHO.
[4] Art. 63 Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 BayHO und VV Nr. 9.1 zu Art. 64 BayHO.
[5] Nr. 2 der Anlage 1 der Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption in der öffentlichen Verwaltung vom 13.04.2004 – KorruR – (AllMBl 2004, 87) i. V. m. § 16 der Vergabeverordnung.