TNr. 42: Landesstelle Glücksspielsucht

Der ORH und das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Bayreuth haben 2015 die Finanzierung der Landesstelle Glücksspielsucht beim Gesundheitsministerium[1] für den Zeitraum 2007 bis 2015 geprüft.

42.1 Ausgangslage

Glücksspielsucht zu bekämpfen, ist zentrales nationales und europaweites Anliegen. Das unterstreicht die Rechtsprechung des EuGH[2] und des BVerfG. Dieses hat mit Urteil vom 28.03.2006[3] entschieden, dass die damaligen Regelungen zum staatlichen Sportwettenmonopol gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen, der die Berufsfreiheit gewährleistet. Nach Auffassung des BVerfG ist ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur dann vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist.

Vor diesem Hintergrund haben sich die Länder im Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV)[4] darauf geeinigt, das Wettmonopol konsequent mit dem Ziel der Suchtbekämpfung auszugestalten. Somit ist die Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht das erste und wichtigste Ziel des GlüStV.

Bayern hat im Ausführungsgesetz zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) landesrechtliche Ausführungsbestimmungen beschlossen.[5] In der Gesetzesbegründung[6] zu diesem Ausführungsgesetz wird ebenfalls die Pflicht betont, der Entwicklung von Glücksspielsucht entgegenzuwirken und betroffenen Menschen Hilfen anzubieten. Bayern hat deshalb eine "Landesstelle Glücksspielsucht" als zentrale Stelle errichtet, die das bereits bestehende allgemeine Suchthilfeangebot ergänzt. Ziel war, die Prävention, Suchthilfe und Suchtforschung bei Glücksspielsucht zu verbessern. Hierfür waren Kosten in Höhe von ca. 2 Mio. € pro Jahr prognostiziert.[7]

42.2 Feststellungen

42.2.1 Errichtung, Betrieb und Aktivitäten der Landesstelle Glücksspielsucht

Ausgehend von dem Ministerratsbeschluss vom 22.05.2007 legte das Gesundheitsministerium in einem Konzept vom 21.06.2007 die Aufgaben und die Personalausstattung der Landesstelle fest. Die Stelle sollte zentral strukturiert sein und im Wege der Projektfinanzierung in Trägerschaft eines Trägers finanziert werden, also nicht vom Freistaat selbst betrieben werden.

Laut Ministerratsbeschluss vom 10.07.2007 und einer Besprechung vom 19.07.2007 legte man ein nationales freihändiges Vergabeverfahren[8] fest. Vorgeschaltet war dabei die Erkundung des Bewerberkreises durch eine öffentliche Aufforderung, sich bei Interesse um Teilnahme zu bewerben. Gemäß der veröffentlichten Aufgabenbeschreibung im Staatsanzeiger vom 24.08.2007 sind die Aufgaben der Landesstelle u.a.:

• Vertrauensvolle Kooperation mit dem Fachbeirat Sucht[9] und Suchtforschungseinrichtungen sowie Selbsthilfegruppen,
• Konzeptionierung und Koordinierung von Maßnahmen zur Vorbeugung von Glücksspielsucht,
• Sensibilisierung der Öffentlichkeit,
• Durchführung von Maßnahmen und Bereitstellung von Hilfsangeboten für die bayerischen Suchtberatungsstellen,
• Datenerfassung,
• Identifizierung von Forschungsbedarf und
• Mitwirkung bei der Evaluation des Glücksspielstaatsvertrags.

Es ging nur ein Angebot der "Arbeitsgemeinschaft zur Errichtung und dem Betrieb der Landesstelle Glücksspielsucht in Bayern" (ARGE) ein. Diese bestand aus drei Kooperationspartnern.[10]

Am 28.04.2008 schlossen der Freistaat, vertreten durch das Gesundheitsministerium und die ARGE einen Vertrag mit einer Laufzeit bis 31.12.2011, der eine 100%ige staatliche Finanzierung vorsah. Laut Vertrag waren u.a. die BGB-Vorschriften, insbesondere die Vorschriften des Werkvertragsrechts anwendbar.

Für den anschließenden Zeitraum vom 01.01.2012[11] bis 31.12.2015 wurde ebenfalls ein Vergabeverfahren durchgeführt. Auch bei diesem Verfahren gab es nur einen Anbieter, die ARGE. Die darin vertraglich festgelegten Leistungen der ARGE entsprachen weitgehend denen aus dem erstgenannten Vertrag. Es waren zwar die BGB-Vorschriften anwendbar, jedoch waren die Regelungen über das Werkvertragsrecht nicht mehr genannt.

Auf Basis eines weiteren Vergabeverfahrens wurde im Oktober 2015 der ARGE erneut der Betrieb der Landesstelle Glücksspielsucht für die nächsten vier Kalenderjahre 2016 bis 2019 übertragen.[12]

Die ARGE handelte laut Präambel des Vertrags mit dem Gesundheitsministerium eigenverantwortlich und unabhängig von allen Glücksspielanbietern und weiteren Interessengruppen in Bayern in der Zielerreichung der Verbesserung der Aufklärung der Öffentlichkeit, der Prävention, Suchthilfe und Suchtforschung bei Glücksspielsucht.

Das Innenverhältnis der ARGE mit ihren drei Mitgliedern bestimmte ein Kooperationsvertrag vom 11.04.2008 bzw. 27.02.2012. Ein Koordinierungsgremium aus allen drei Kooperationspartnern legte Arbeitsschwerpunkte, Ausgabenplan und Berichterstattung der Kooperationspartner auf der Grundlage der Aufgabenbeschreibung der Landesstelle gemäß des dem Kooperationsvertrag beiliegenden Angebots fest. Die Landesstelle war laut Kooperationsvertrag unabhängig von allen Glücksspielanbietern in Bayern und an Weisungen in fachlichen Fragen nicht gebunden. Die einzelnen Kooperationspartner berichteten und unterrichteten nach den im Prüfungszeitraum gültigen Verträgen das Gesundheitsministerium über den Fortgang und die Arbeitsergebnisse. Die Personalverantwortung sowie die Dienst- und Fachaufsicht lagen bei dem jeweiligen Kooperationspartner.

42.2.2 Auslastung der Beratungsstellen

Schon im ersten Vertrag vom 28.04.2008 war festgelegt,[13] bayernweit Schwerpunktberatungsstellen für Glücksspielsucht einzurichten und mit Personal im Umfang von 20 Halbtagesstellen auszustatten. 2015 gab es 22 Beratungsstellen für Glücksspielsucht, davon waren 19 mit 0,5 VZK ausgestattet, eine mit 0,625 VZK, eine mit 0,85 VZK und eine weitere mit 1,0 VZK. Diese Berater zur Bekämpfung der Glücksspielsucht waren bei den bereits bestehenden Psychosozialen Beratungsstellen angegliedert und unterstanden deren Fach- und Dienstaufsicht. Diese Psychosozialen

Beratungsstellen erfüllen keine staatlichen Aufgaben und werden auch nicht über die Landesstelle Glücksspielsucht finanziert.

Die vier nachfolgend aufgeführten Beratungsstellen für Glücksspielsucht waren jeweils mit 0,5 VZK besetzt. Sie hatten laut Tätigkeitsberichten der Landesstelle Glücksspielsucht folgende stark divergierende Fallzahlen (Beratungsfälle):


Die durchschnittliche Fallzahl der mit gleicher Personalausstattung besetzten Beratungsstellen belief sich in 2012 auf 68,5 und in 2013 auf 76,05. In den Akten des Gesundheitsministeriums fand sich kein Hinweis dazu, dass dieses selbst oder die Landesstelle Glücksspielsucht zu der ihnen bekannten unterschiedlichen Auslastung nachgefragt oder deswegen Personalumsteuerungen vorgenommen hätten.

42.2.3 Kontrollrechte des Gesundheitsministeriums

Laut zum Prüfungszeitraum geltenden Verträgen mit der ARGE hatten die Kooperationspartner bei einer jährlichen Besprechung über die durchgeführten Aktivitäten und deren Effizienz sowie von ihr für das Folgejahr festgelegte Planungen zu berichten. Weiterhin waren ein halbjährlicher Zwischen-, ein jährlicher Tätigkeits- und am Ende der Vertragslaufzeit ein Schlussbericht vorzulegen, die der Billigung des Gesundheitsministeriums bedurften. Erfolgte jeweils binnen vier Wochen dazu keine Reaktion des Gesundheitsministeriums, galt der jeweilige Bericht als gebilligt. Die Billigung war zu erteilen, wenn die mit dem Gesundheitsministerium vereinbarten Planungen umgesetzt worden sind. Wurden die Berichte dagegen vom Gesundheitsministerium nicht gebilligt und ließ sich keine Einigung über die Mängelbeseitigung erreichen, entschied auf Antrag einer der beiden Vertragsparteien verbindlich eine Schiedsstelle der DG-Sucht[14] über die noch vom Auftragnehmer zu erstellenden Arbeiten und über die Billigung des Berichts. Nicht der Billigung unterlagen laut erstem Vertrag die Forschungsergebnisse. Laut Folgevertrag für den Zeitraum 01.04.2012[15] bis 31.12.2015 waren dann auch die Arbeitsergebnisse nicht mehr Gegenstand der Billigung.

Allerdings konnte das Gesundheitsministerium Anregungen an die Landesstelle z.B. als Folgerung aus den genannten Berichten geben. Es hatte ein jederzeitiges Informationsrecht über den Fortgang der Arbeiten. Umfassende eigene Kontrollrechte über die ARGE hatte das Gesundheitsministerium nicht.

Prüfungsaktivitäten des Gesundheitsministeriums waren nicht dokumentiert. Den Akten ließ sich nicht entnehmen, dass es in den bisherigen Vertragslaufzeiten jemals einen Zwischen- oder Abschlussbericht nicht gebilligt hätte. Zudem fanden sich dort auch keine Hinweise, dass es etwa einen Bericht zum Anlass genommen hätte, zu den von der ARGE erbrachten Einzelleistungen nachzufragen.

42.2.4 Prüfungsrecht des ORH

Aufgabe des ORH ist es, die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Staates einschließlich seiner Betriebe und Sondervermögen zu prüfen (Art. 88 BayHO). Für den ORH besteht weder ein gesetzliches noch ein vertragliches Prüfungsrecht[16] gegenüber den Kooperationspartnern der Landesstelle bzw. der Landesstelle selbst.

Er ist damit auf eine Prüfung des Gesundheitsministeriums und der dort befindlichen Akten beschränkt.

42.3 Würdigung

Die ausschließlich vom Staat finanzierten Glücksspielberatungsstellen sind den bestehenden Psychosozialen Beratungsstellen angegliedert. Die Träger müssen daher die einzelnen Beratungsaufgaben klar voneinander abgrenzen, z.B., um Quersubventionierungen für nichtstaatliche Aufgaben auszuschließen. Auch hierzu war in den Unterlagen des Gesundheitsministeriums kein Nachweis zu finden.

Ob die im Rahmen der Landesstelle Glücksspielsucht betriebenen Glückspielsuchtberatungsstellen vergleichbar ausgelastet sind und ob sie insoweit wirtschaftlich und sparsam betrieben werden, ließ sich anhand der von der Landesstelle vorgelegten Zahlen und der Akten des Gesundheitsministeriums nicht abschließend beurteilen. Die auffälligen Fallzahlen der vier o.g. Beratungsstellen hätten Anlass zu Nachfragen geben müssen. Es gibt jedoch keine Belege, inwieweit das Gesundheitsministerium bzw. die Landesstelle Glücksspielsucht bezüglich der unterschiedlichen Auslastung der Beratungsstellen nachgefragt oder steuernd eingegriffen hat.

Die Kontrolle der Landesstelle erfolgte nicht ordnungsgemäß: Es wäre eine schriftliche Dokumentation über entsprechende Nachfragen des Gesundheitsministeriums, z.B. auch anlässlich der übersandten Berichte vor deren Billigung erforderlich gewesen.

Haushaltsrechtlich ist es geboten, dass das Gesundheitsministerium überprüft, ob die eingesetzten Haushaltsmittel wirkungsvoll eingesetzt werden. Die geprüften Verträge geben dem Gesundheitsministerium aber keine Möglichkeit, im Bedarfsfall die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung durch die Landesstelle durchzusetzen: Das Gesundheitsministerium kann die Erfüllung vertraglicher Pflichten der Landesstelle nur im Rahmen der Billigung der Zwischen- und Schlussberichte einfordern. Nach dem zweiten Vertrag mit der ARGE sind hiervon nicht mehr nur die Forschungsergebnisse, sondern auch die Arbeitsergebnisse ausgenommen, deren Nachweis damit unterbleibt. Damit unterliegt ein ganz wesentlicher Teil der Vertragsdurchführung nicht mehr der Billigung des Gesundheitsministeriums. Das Gesundheitsministerium verzichtete also ohne Not darauf, dass die ARGE bei den Aufgaben mit Werkvertragscharakter (z.B. Veranstaltungen, Lesungen, Schulungen, Vorträge etc. anzubieten) Ergebnisse nachweisen muss.

Auch die im Rahmen des im Prüfungszeitraum bestehenden Vertrags eingeräumten Anregungsrechte des Gesundheitsministeriums können nicht verpflichtend eingefordert werden, weil sie eine freiwillige Reaktion des Vertragspartners voraussetzen.

Der ORH kann seiner Aufgabe, die Verwendung staatlicher Mittel durch das Gesundheitsministerium zu prüfen, hier nicht ausreichend nachkommen. Dazu müsste ihm als externer Prüfungsinstanz ein eigenes Prüfungsrecht zumindest mit dem Ziel von Erhebungen bei den Kooperationspartnern der ARGE eröffnet werden. Das hätte zur Folge, dass die vom ORH geprüfte Stelle weiterhin das Gesundheitsministerium bliebe, der ORH aber die zur Sachverhaltsfeststellung erforderlichen Fakten bei den Kooperationspartnern der ARGE erheben kann. Bei Vertragsverhandlungen mit den Kooperationspartnern der ARGE sollte daher das Gesundheitsministerium ein solches Prüfungsrecht des ORH als Vertragsgegenstand mit dem Leistungserbringer vorsehen.

42.4 Stellungnahme der Verwaltung

Eine Aufgabentrennung zwischen Glücksspielsuchtberatung und sonstigen Suchtstörungen sei schwer möglich, da oftmals beide Störungen parallel vorlägen. Eine "Doppelförderung" sei jedoch ausgeschlossen, weil die Beratung der einzelnen Klienten entweder durch die allgemeine Suchtberatung oder die Glücksspielsuchtberatung erfolge.

Die Schwerpunktberatungsstellen für Glücksspielsucht bzw. deren Beratungskräfte seien unterschiedlich ausgelastet. Vorrangiges Ziel sei aber ein flächendeckendes Beratungsangebot. Die Fallzahlen seien außerdem noch um Fallzahlen der Angehörigenberatungen zu ergänzen; hierdurch verschiebe sich das Auslastungsgefälle der verschiedenen Beratungsstellen.

Da die von der Landesstelle vorgelegten Berichte stets wenig Anlass zu Kritik gegeben haben, sei dem Gesundheitsministerium eine mündliche Erörterung ausreichend erschienen. Künftig werde der Prozess der Überprüfung jedoch auch für Dritte nachvollziehbar schriftlich dokumentiert.

Dem Gesundheitsministerium stehen umfassende vertragliche Rechte zur Kontrolle des Vertragspartners zu. Über die Berichtspflichten hinaus habe das Gesundheitsministerium Informationsrechte, ein Zutrittsrecht zu Arbeitsplätzen sowie ein Einsichtsrecht in Unterlagen aufgrund Vergaberechts.[17] Als letzte Möglichkeit bestehe ein Kündigungsrecht nach den bestehenden Verträgen. Auf konkrete Weisungsrechte habe das Gesundheitsministerium verzichtet, um Interessenkonflikte aufgrund des Glücksspielmonopols zu vermeiden und die damit verbundene fachliche Unabhängigkeit der Landesstelle Glücksspielsucht zu gewährleisten.

Außerdem könnten Aufgaben mit Werkvertragscharakter vom Gesundheitsministerium eingefordert werden. Das Werkvertragsrecht sei nämlich ohne seine spezielle Nennung aufgrund der Verweisung auf das BGB anwendbar.

Ein Prüfungsrecht des ORH widerspreche einer "Typentrennung von Vergabe- und Zuwendungsrecht". Der ORH könne beim Gesundheitsministerium, nicht aber bei der ARGE oder deren Kooperationspartnern prüfen. Diese unterlägen aufgrund des vereinbarten Selbstkostenerstattungspreises nur der Preisprüfung bei öffentlichen Aufträgen (durch die Bezirksregierung). Aktuell sei eine Preisprüfung bei der Regierung von Oberbayern beauftragt. Bei einer Prüfung durch den ORH werde eine Überschneidung mit der Prüfung der Preisprüfungsstelle befürchtet. Eine Prüfung durch den ORH sei mit einem höheren Zeit- und Kostenaufwand für die geprüfte Stelle verbunden. Das Gesundheitsministerium hat den ORH aufgefordert, diese Kosten zu benennen, damit die Anbieter mit höheren Angebotspreisen kalkulieren könnten.

42.5 Schlussbemerkung

Der ORH bleibt bei seiner Auffassung, dass eine klare Abgrenzung der Beratungsaufgaben erforderlich ist, die übrigens bei allen Beratungsstellen die Angehörigenberatung zahlensteigernd umfasst. Die Finanzierung des flächendeckenden Angebots sollte künftig unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Auslastung erfolgen.

Die bestehenden Verträge lassen eine inhaltliche Prüfung der Arbeitsergebnisse kaum zu. Die Prüfung des ORH und insbesondere die Stellungnahme des Gesundheitsministeriums zeigen zudem, dass das Ministerium seine vertraglichen Möglichkeiten zur Kontrolle nicht ausreichend genutzt hat. Diese Möglichkeiten müssen dringend ausgeschöpft werden. Zudem sind die Verträge so zu ändern, dass das Gesundheitsministerium seine Aufsichtsfunktion umfassend wahrnehmen kann.

Das Preisprüfungsrecht kann unabhängige externe Finanzkontrolle nicht ersetzen. Die Preisprüfung klärt auf Verlangen öffentlicher Auftraggeber vor allem die Ordnungsmäßigkeit des Vergabeverfahrens und die Zulässigkeit des Preises. Nicht geprüft wird allerdings der gesamte Vorgang der Vertragsentstehung wie der -erfüllung, außerdem nicht die ordnungsgemäße Mittelverwendung und auch nicht, ob wirtschaftlich und sparsam verfahren wurde.

Obwohl hier eine staatliche Aufgabe zu 100% vom Freistaat finanziert wird, hat der ORH aufgrund der konkreten Vertragsgestaltung kein Prüfungsrecht bei den Leistungserbringern. Der ORH hält deshalb neben besseren Kontrollrechten für das Gesundheitsministerium ein vertraglich verankertes Prüfungsrecht für den ORH mit dem Ziel von Erhebungen bei den Kooperationspartnern der ARGE für unabdingbar.

 

[1] Bis September 2013 ressortierten die Hilfsangebote bei Glücksspielsucht beim Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz.
[2] Vgl. etwa Urteil vom 08.09.2010 Az. C-46/08.
[3] Az. 1 BvR 1054/01.
[4] Vom 30.01.2007.
[5] Vom 20.12.2007, GVBl. 2007, S. 922 ff.
[6] LT-Drucksache 15/8601 vom 10.07.2007, S. 2.
[7] LT-Drucksache a.a.O. Der Haushaltsansatz 2015 bei Kap. 14 05 Tit. 547 01-9 beträgt 1,8 Mio. € zzgl. einer Verpflichtungsermächtigung in Höhe von 8 Mio. € für 2016 bis 2019.
[8] § 3 Nr. 1 Abs. 3 i. V. m. Abs. 4 VOL/A.
[9] § 10 Abs. 1 S. 2 GlüStV.
[10] Bayerische Akademie für Suchtfragen in Forschung und Praxis e. V. (BAS e. V.), IFT Institut für Therapieforschung gGmbH und Betreiberverein der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Bayern für die Landesstelle Glücksspielsucht in Bayern e.  V. (LAGFW-BV).
[11] Die Laufzeit des neuen Vertrags begann erst ab 01.04.2012, um Änderungen des GlüStV noch berücksichtigen zu können.
[12] Vgl. Pressemitteilung des Gesundheitsministeriums vom 17.10.2015. Zum Zeitpunkt der Prüfung des ORH lag der Vertrag noch nicht vor.
[13] § 1 Abs. 3.
[14] Deutsche Gesellschaft für Suchtforschung und Suchttherapie e. V., Hamm, vgl. § 6 Abs. 4 S. 1 Vertrag.
[15] Siehe Fußnote 11.
[16] Art. 104 Abs. 1 Nr. 3 BayHO.
[17] Vgl. § 4 Nr. 2 Abs. 1 VOL/B.