TNr. 37: Erstattung des Schulaufwandes an private Förderschulen
Der ORH hat 2016/2017 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Regensburg in einer Querschnittsuntersuchung die Erstattung des laufenden Schulaufwandes an private Förderschulen[1] geprüft. Ein Schwerpunkt war dabei der Abrechnungsrückstand beim Schulaufwand[2] im Sinne des Art. 34 BaySchFG, dessen Abbau Voraussetzung für die Budgetierung im Sinne des Art. 34a BaySchFG ist.
37.1 Ausgangslage
Private Schulträger erhalten für den notwendigen Schulaufwand nach Art. 34, 34a BaySchFG staatliche Zuschüsse. Die Erstattung des Schulaufwandes für die 291 privaten Förderschulen in Bayern betrug im Haushaltsjahr 2016 insgesamt 169 Mio. €.[3]
Für die Abrechnung des Schulaufwandes an privaten Förderschulen wird bislang in der Regel ein sog. Spitzabrechnungsverfahren durchgeführt. Damit ist eine Prüfung aller Einzelbelege verbunden. Die Schulträger erhalten Abschlagszahlungen bis zu 95%.
Als Alternative dazu hat das Kultusministerium im Oktober 2004 ein Budgetierungskonzept zunächst in zwei Regierungsbezirken als Modellversuch eingeführt, welcher auf wenige Schulen begrenzt und zeitlich befristet war.
Das Kultusministerium hatte im Mai 2010 den Modellversuch zur Budgetierung auf alle Regierungen erstreckt. Das Kultusministerium beurteilte in diesem Zusammenhang das Spitzabrechnungsverfahren als sehr umfangreich und zeitaufwendig.
Private Förderschulen, die ab 01.08.2015 für Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf den Besuch des Pflicht- und Wahlpflichtunterrichts sowie die Teilnahme am schulischen Ganztagsangebot unentgeltlich anbieten und an der neuen Förderung teilnehmen, müssen nach Art. 34a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BaySchFG dazu bereit sein, an einem Verfahren zur schulbezogenen Budgetierung der Abrechnung des Schulaufwands mitzuwirken. Nachdem nahezu alle Schulträger von privaten Förderschulen an der neuen Förderung nach Art. 34a BaySchFG teilnehmen, liegen die rechtlichen Voraussetzungen für eine Budgetierung vor.
Das Budgetierungsverfahren läuft wie folgt ab: Die Regierung vereinbart mit dem Schulträger auf der Basis der drei zuletzt abgeschlossenen und spitz abgerechneten Haushaltsjahre ein Jahresbudget, das dem Schulträger in 12 Monatsraten ausgezahlt wird. Die Fortschreibung des Budgets in den Folgejahren erfolgt auf Basis des jeweiligen Vorjahresbudgets unter Beachtung eventuell weiterer Entwicklungen (z. B. Schülerzahlen, Ausschreibungsergebnisse); ggf. ist eine Anpassung des Budgets auch nach der allgemeinen Preissteigerungsrate vorzunehmen.
37.2 Feststellungen
37.2.1 Rückstände bei der Spitzabrechnung
Nach den Unterlagen der Regierungen ergaben sich für die 291 privaten Förderschulen zum Erhebungszeitpunkt durchschnittlich je 3 nicht abgerechnete Haushaltsjahre mit einem Gesamtvolumen von 436 Mio. € an nicht abgerechneten Abschlagszahlungen. Die Abrechnungsrückstände reichen für einige Schulen zurück bis zum Jahr 2005.
37.2.2 Stand des Budgetierungsverfahrens
Bis 31.12.2015 waren 38 von 291 privaten Förderschulen (13%) im Budgetierungsverfahren. Als Hindernisse für die Umstellung von der Spitzabrechnung zur Budgetierung nannten die Regierungen im Wesentlichen folgende Gründe:- Die Personalausstattung sei insgesamt unzureichend.
- Eine hohe Personalfluktuation und die damit immer wieder verbundenen Einarbeitungszeiten verhinderten eine vollständige Ausnutzung der vorhandenen Personalkapazität.
- Die schulischen Angebote würden ständig ausgeweitet (z. B. Ganztagsangebote) und bänden Personalkapazitäten.
- An den Gebäuden und Ausstattungen der Schulen nähmen die Sanierungsmaßnahmen (z. B. Brandschutz; energetische Maßnahmen) zu. Der insoweit anfallende Aufwand sei vordringlich zu bearbeiten.
37.2.3 Personaleinsatz der Regierungen
Nach Selbsteinschätzungen der Regierungen werden bayernweit für die Abrechnung 740 Wochenstunden eingesetzt. Das entspricht im Durchschnitt 2,5 Wochenstunden je privater Förderschule. Regierungen mit überdurchschnittlichem Personaleinsatz sind bei der Budgetierung regelmäßig weiter. So nehmen bei der Regierung von Mittelfranken, die fast vier Wochenstunden je privater Förderschule einsetzt, bereits 22% dieser Schulen am Budgetierungsverfahren teil.
Nach überwiegender Einschätzung der im Rahmen der örtlichen Erhebungen befragten Mitarbeiter bei den Regierungen würde sich der Abrechnungsaufwand bei einer Budgetierung im Vergleich zur Spitzabrechnung in etwa halbieren lassen.
37.3 Würdigung
Mit der Umstellung von der Spitzabrechnung auf die Budgetierung könnte die Schulaufwandserstattung wesentlich vereinfacht und der Verwaltungsaufwand sowohl bei den Regierungen als auch bei den Schulträgern vermindert werden. Der Umstellungsfortgang ist u. a. vom Personaleinsatz bei den Regierungen abhängig.
Der ORH empfiehlt, vorrangig die hohen Rückstände bei der Spitzabrechnung abzubauen, um die Budgetierung flächendeckend einführen zu können. Die nicht abgerechneten Abschläge bergen auch Risiken für den Staatshaushalt, weil Fehlentwicklungen bei den laufenden Schulausgaben erst nach einer zeitlichen Verzögerung von mehreren Jahren erkannt und korrigiert werden können.
Zudem müssen die Schulträger oft mehrere Jahre mit den Abschlagszahlungen, die maximal 95% des zu erwartenden Schulaufwandes betragen, auskommen. Die Differenz von der Summe der Abschlagszahlungen zur tatsächlichen Ausgabenhöhe muss aus trägereigenen Mitteln vorfinanziert werden.
37.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Kultusministerium hat gegen Sachverhalt und Würdigung zu den oben beschriebenen Themen keine Einwendungen vorgebracht.
Das Innenministerium hat darauf hingewiesen, dass im Hinblick auf die Stellenabbauverpflichtung die für eine adäquate Aufgabenerledigung erforderliche Personalausstattung im Regelfall nicht zur Verfügung gestellt bzw. durch interne Umschichtungen gewährleistet werden konnte.
Das Innenministerium hat sich im Übrigen wie folgt geäußert: "Das Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr wird die Regierungen nachdrücklich darin bestärken, durch Zielvereinbarungen und Controlling die Rückstände konsequent abzubauen und die Überleitung in die Budgetierung voranzubringen. Das Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr geht davon aus, dass sich durch die Umstellung von der Spitzabrechnung auf die Budgetierung der Verwaltungsaufwand zwar reduzieren, wegen der fehlenden Bereitschaft zahlreicher Schulträger zur Vereinbarung mehrjähriger Budgets und wegen laufender Anpassungsbedarfe aber nicht halbieren lässt.“
37.5 Schlussbemerkung
Ein flächendeckendes Budgetierungsverfahren wird den Verwaltungsaufwand bei den Regierungen dauerhaft reduzieren. Der ORH empfiehlt, deshalb den Abrechnungsrückstand von 436 Mio. € beim Spitzabrechnungsverfahren möglichst zügig abzubauen.
[2] Vgl. ORH-Bericht 2013 TNr. 11.
[3] Nur laufender Sachaufwand und Schülerbeförderungsaufwand; ohne Personalaufwand.