Jahresbericht 2019
Der ORH-Bericht 2019 enthält folgende einzelnen Prüfungsergebnisse:
TNr. 01: Haushaltsrechnung 2017
Die Haushaltsrechnung 2017 schließt ausgeglichen ab. Die darin aufgeführten Beträge stimmen mit der Buchführung überein. Die Einnahmen und Ausgaben sind, von wenigen Fällen abgesehen, ordnungsgemäß belegt. Die Haushaltsüberschreitungen sowie die Übertragung der Einnahme- und Ausgabereste sind insgesamt nicht zu beanstanden.
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TNr. 02: Gesamthaushalt
Bereinigt um Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen standen den Einnahmen von 59.916,6 Mio.€ (+5,1%) Ausgaben von 56.820,1 Mio.€ (+3,2%) gegenüber. Unter Berücksichtigung von haushaltstechnischen Verrechnungen wies der Haushalt einen positiven Finanzierungssaldo von 3.096,9 Mio.€ aus.
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TNr. 03: Steuereinnahmen
Die Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben (HGr. 0) sind 2017 um 1.197,9 auf 47.097,4 Mio.€ (+ 2,6%) angestiegen.
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TNr. 04: Verwaltungseinnahmen und weitere Einnahmen
Die Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dergleichen (HGr. 1) stiegen im Vergleich zu 2016 insgesamt um 996,0 auf 4.286,2 Mio.€ (+ 30,3%) an.
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TNr. 05: Personalausgaben und Stellen
Die Personalausgaben (HGr. 4) sind gegenüber 2016 um 877,1 Mio.€ (+ 4,2%) auf insgesamt 21.861,3 Mio.€ angestiegen.
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TNr. 06: Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen
2017 wurden für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen (HGr. 6) 24.498,5 Mio.€ verausgabt. Dies waren 661,0 Mio.€ (+ 2,8%) mehr als im Vorjahr.
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TNr. 07: Investitionen
Die Ausgaben für Investitionen (HGr. 7 und 8) stiegen 2017 gegenüber dem Vorjahr um 315,5 auf 5.911,4 Mio.€ an. Die Investitionsquote betrug 10,4%.
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TNr. 08: Rücklagen und Sondervermögen
Rücklagen und Sondervermögen sind zweckgebunden mit Ausnahme der Haushaltssicherungsrücklage. Diese betrug Ende 2017 8,3 Mrd.€.
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TNr. 09: Schuldenstand und Zinsen
2017 wurden 500,0 Mio.€ Schulden getilgt. Die Schulden am Kreditmarkt am 31.12.2017 lagen bei 18,4 Mrd.€. Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich um 1.857,4 Mio.€. Werden diese in Anspruch genommen, können sich die Staatsschulden auf 28,5 Mrd.€ erhöhen.
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TNr. 10: Staatsbürgschaften, Garantien und Gewährleistungen
Die unmittelbaren Bürgschafts- und Garantieverpflichtungen des Freistaates sind 2017 um 26 Mio.€ auf 5,3 Mrd.€ zurückgegangen.
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TNr. 11: Entwicklung des Gesamthaushalts
Bereinigt um Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen stiegen die Einnahmen und die Ausgaben in den vergangenen Jahren erheblich. Auch in den kommenden Jahren ist mit deutlichen Ausgabensteigerungen zu rechnen. Der ORH erinnert an die Absicht, die Ausgabensteigerungen ab dem Haushalt 2015 auf 3% zu begrenzen, sowie an die Ziele für eine nachhaltige Finanzpolitik der Bayerischen Nachhaltigkeitsstrategie.
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TNr. 12: Entwicklung des Finanzierungssaldos
Der Finanzierungssaldo war in den letzten Jahren stets positiv. Im Haushalt wurde allerdings meist mit einem negativen Finanzierungssaldo geplant. Der ORH empfiehlt, zumindest in konjunkturell guten Zeiten mit einem positiven Finanzierungssaldo zu planen.
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TNr. 13: Steueraufkommen und Steuereinnahmen
Die Steuereinnahmen sind 2017 um 1.193,5 Mio.€ (+ 2,6%) angestiegen, 2018 erhöhten sie sich um weitere 4.036,3 Mio.€ (+ 8,6%).
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TNr. 14: Entwicklungen im Personalbereich
Im Zeitraum 2013 bis 2017 hat sich trotz des haushaltsgesetzlichen Stellenabbaus von 1.770 Stellen (Art. 6b HG) die Zahl der Stellen um 11.213 (+ 4,0%) erhöht.
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TNr. 15: Haushaltssicherungsrücklage
Die Haushaltssicherungsrücklage wäre nach Planung in den vergangenen Jahren zurückgegangen. Tatsächlich hat die positive Einnahmenentwicklung 2017 zu einem weiteren Anstieg auf 8,3 Mrd.€ geführt.
Die Haushaltssicherungsrücklage soll Ende 2018 voraussichtlich 5,8 Mrd.€ betragen. Der Entwurf der Staatsregierung für den Doppelhaushalt 2019/2020 sieht eine weitere Rückführung auf 2,2 Mrd.€ vor.
TNr. 16: Verschuldung
Der haushaltsmäßige Schuldenstand setzt sich aus den Kreditmarktschulden und den aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen zusammen. Er ist rückläufig; auch deshalb sinken die Zinsausgaben seit Jahren. Die Kreditmarktschulden sind gemäß BayHO bis 2030 abzubauen. Um dieses Ziel abzubilden, empfiehlt der ORH, eine über die mittelfristige Finanzplanung hinausgehende Planungskomponente zum Schuldenabbau 2030 aufzunehmen.
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TNr. 17: Kennzahlen
Haushaltskennzahlen geben Aufschluss über bestimmte Ausgabearten in Relation zu den bereinigten Gesamtausgaben. Sie ermöglichen einen Überblick zu wichtigen Aspekten der Haushaltsstruktur und deren zeitlicher Entwicklung.
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TNr. 33: Nachlassimmobilien
Zahlreiche Mängel hat der ORH bei der Verwaltung der Grundstücke festgestellt, die der Freistaat geerbt hat. Unterm Strich zahlt der Steuerzahler die Zeche, wenn der Staat beispielsweise bei einem Verkauf von Nachlassimmobilien weniger einnimmt, weil er nichts unternommen hat, um deren Wert zu erhalten, kritisiert der ORH.
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TNr. 34: Keine Fortschreibung des Schienennahverkehrsplans seit 2005
Bayern zahlt für die Nutzung der Schienentrassen und Bahnhöfe an die Infrastrukturbetreiber jährlich rund 700 Millionen Euro aus dem Freistaat zustehenden Regionalisierungsmitteln. 2016 zerrten allerdings täglich rund 450 Störungen im Schienenpersonennahverkehr an den Nerven der Fahrgäste. Deswegen erinnert der Rechnungshof deutlich daran, dass der Schienennahverkehrsplan – trotz gesetzlicher Verpflichtung – seit 14 Jahren nicht fortgeschrieben wurde; schließlich ist dabei auch eine Analyse festgestellter Schwachstellen und Vorschläge für deren Beseitigung vorzunehmen.
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TNr. 35: Zustand der Staatsstraßen und Brücken
Bayern nimmt für die Erhaltung seiner Staatsstraßen und Brücken zu wenig Geld in die Hand. Allein bei den Staatsstraßen ist ein Nachholbedarf von über 2,1 Milliarden Euro aufgelaufen. Um die Staatsstraßen-Infrastruktur dauerhaft zu sichern, empfiehlt der Rechnungshof ein tragfähiges Konzept zu entwickeln, das auf den tatsächlich erforderlichen Kosten basiert und zugleich die personellen Engpässe der Bauverwaltung angeht.
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TNr. 36: Verlegung von Leitungen in Staatsstraßen
Werden Durchgangsstraßen in Ortschaften wegen Straßenarbeiten aufgerissen, ärgert das oft Verkehrsteilnehmer und Anlieger. Auch der ORH ärgert sich, wenn der Staat auf Kosten sitzen bleibt, weil die Staatlichen Bauämter es beim Ausbau von Staatsstraßen versäumen, Versorgungs-, Entsorgungs- und Telekommunikationsunternehmen an den Kosten für die Verlegung von Leitungen zu beteiligen.
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TNr. 37: Grundstücke der Bauverwaltung
Die Bauverwaltung braucht Grundstücke für den Straßenbau. Auf wenig Verständnis stößt bei den Rechnungsprüfern aber, wenn sie 72% der nicht mehr benötigten Grundstücke, nicht wie vorgeschrieben an die staatliche Immobilienverwaltung abgibt und zudem dem Freistaat zum Teil seit Jahrzehnten angemessene Pachteinnahmen entgehen.
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TNr. 38: Datenbestand zu staatlichen Immobilien
Die 180.000 staatlichen Grundstücke sind der größte Vermögensposten des Freistaats. Dieser Besitz muss wirtschaftlich und erfolgreich verwaltet werden. Mit dem seit 15 Jahren eingesetzten IT-System BayLIS gelingt dies aber nur mangelhaft, rügt der ORH und macht Vorschläge, was zu optimieren ist.
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TNr. 39: Veranlagungsstellen für Körperschaften
Über 90% der Körperschaftsteuereinnahmen des Staates beruhen auf Fällen, die ohnehin der Betriebsprüfung unterliegen. In knapp zwei Drittel der Veranlagungsfälle von z.B. GmbHs oder Aktiengesellschaften ergibt sich anhand der eingereichten Steuererklärung keine Steuerschuld.
Der ORH hält eine Neustrukturierung der Veranlagungsstellen für überfällig. Frei werdende Kapazitäten sollen die Außendienste stärken.
TNr. 40: Lohnsteuerstellen
45 Milliarden Euro hat der Freistaat 2017 über die Lohnsteuer eingenommen; sie ist damit die wichtigste Steuerart für den Staat. Deswegen prüfte der ORH wieder einmal die Lohnsteuerstellen und zieht nun erneut ein ernüchterndes Fazit: Bayern prüft die Lohnsteuer im Ländervergleich immer noch zu wenig und holt damit auch zu wenig Geld fürs Staatssäckel.
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TNr. 41: Bedeutende Grundbesitzwert-Feststellungen
Finanzämter erkennen und prüfen bedeutende Erbschaftsteuer-Fälle im Zusammenhang mit dem Vererben oder der Schenkung von Grundbesitz zu selten; außerdem werden die dabei erforderlichen Grundstücksbewertungen unzureichend geprüft, kritisiert der ORH. Gerade bei Grundstücken mit höheren Werten gab es erhebliche Mängel bei der Sachbearbeitung, insbesondere eine ungenügende Sachverhaltsaufklärung. Dem Freistaat entgehen damit Steuergelder. Die Rechnungsprüfer hatten bereits 2010 eine effizientere und risikoorientiertere Arbeitsweise angemahnt.
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TNr. 42: Erbschaft- und Schenkungsteuer
Die Festsetzung der Erbschaft- und Schenkungsteuer dauert immer noch zu lange; auch weil die wenigsten Erben und Beschenkte wissen, dass sie das Finanzamt hiervon unterrichten müssen. Frühzeitige Hinweise an die Betroffenen zu deren Pflicht und schnellere Verfahren senken das Steuerausfallrisiko, meint der ORH.
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TNr. 43: Wohnraumvermietung über Internetportale
Internetportale für kurzfristige Wohnraumvermietung boomen gerade in Großstädten. Allerdings legen die wenigsten Vermieter diese Einnahmequelle in der Steuererklärung offen. Der Steuerausfall ist erheblich, mahnen die Rechnungsprüfer und drängen auf Verbesserungen.
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TNr. 44: Staatliche Lotterieverwaltung
Weil das Finanzamt 2008 bei der Lotteriesteuerfestsetzung eine Zahlung von 4 Millionen Euro nicht berücksichtigte, ist letztlich dem Freistaat im Länderfinanzausgleich ein Nachteil von 2,2 Millionen Euro entstanden. Ob dieser Nachteil noch kompensiert werden kann, ist strittig. Dazu ist jedenfalls schnelle Klärung geboten, meint der ORH: Wegen der Neuordnung des Länderfinanzausgleichs ab 2020 besteht sonst nämlich die Gefahr, dass der Freistaat auf diesem Nachteil sitzen bleibt.
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TNr. 45: Teilung der Versorgungslasten
Das Finanzministerium hat 2014 versprochen, wenn Beamte von einem anderen Dienstherren zum Freistaat wechseln, für ein besseres Informationsmanagement zu sorgen. Denn dabei geht es darum, dass der frühere Dienstherr die anteilige Versorgungslast etwa für die spätere Pension des Beamten trägt. Getan hat sich aber nichts, musste der ORH nun in 48 Fällen feststellen. Diese wären ohne seine Prüfung durchs Raster gefallen. Bisherige Mehreinnahmen: 3,2 Millionen Euro.
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TNr. 46: Einsatz von Projektträgern bei der Förderabwicklung
Das Wirtschaftsministerium hat 19 Förderprogramme von externen Stellen, also durch sog. Projektträger abwickeln lassen: Von 2009 bis 2015 hat es hierfür 29,5 Millionen Euro ausgegeben. Nicht untersucht hat es zuvor, ob die Förderprogramme nicht besser innerhalb der Verwaltung abgewickelt werden könnten, kritisiert der Rechnungshof.
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TNr. 47: Kampagnen im Bereich Energie
4,5 Millionen Euro hat sich das Wirtschaftsministerium zwei Werbekampagnen kosten lassen. Wer für so viel Geld die Werbetrommel rührt, sollte klare Konzepte verfolgen und am Ende auch wissen, ob die Wunschziele erreicht werden konnten, empfehlen die Rechnungsprüfer.
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TNr. 48: Beschussverwaltung
Obwohl der Ministerrat die Existenz der beiden Beschussämter 2008 an strenge Vorgaben geknüpft hatte, überstiegen ihre Gesamtkosten auch 2016 erneut die erzielten Erlöse. Die Beschussverwaltung arbeitet weiterhin ineffizient, hat also den damaligen Warnschuss offenbar überhört.
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TNr. 49: Förderung von landwirtschaftlichen Maschinenringen
Die 71 landwirtschaftlichen Maschinenringe erhalten jährlich rund 3 Millionen Euro vom Freistaat. Zu viel Geld finden die Rechnungsprüfer, weil die gewährten Förderungen über den tatsächlich entstandenen Ausgaben lagen oder sowieso zu erbringende Pflichten extra gefördert wurden.
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TNr. 50: Vollzug des Unterhaltsvorschussgesetzes
Bleibt ein Elternteil seinen Kindesunterhalt schuldig, springt letztlich der Staat ein. Dass die Jungendämter versuchen, den Unterhalt vom säumigen Elternteil zurückzubekommen, ist nur recht und billig. Das wird freilich unwirtschaftlich, wenn der Rückgriff zum Teil Jahrzehnte dauert, etwa weil Jugendämter minimale Ratenzahlungen akzeptieren; besser wäre es, wenn sich das Personal, das wegen jüngst deutlich gestiegener Fallzahlen äußerst gefordert ist, auf erfolgsversprechende Rückgriffsfälle fokussieren würde; empfiehlt der ORH.
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TNr. 51: Förderung der Niederlassung von Ärzten im ländlichen Raum
Die Niederlassungsförderung ist bisher noch kein Patenrezept, hat der Rechnungshof festgestellt. 95% der damit bis Ende 2015 geförderten Ärzte haben sich in Gebieten niedergelassen, in denen kein Arztmangel herrschte. Soll die Niederlassungsförderung eine höhere Wirkung zeigen, muss dringend nachgesteuert werden.
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TNr. 52: Studienabbrüche
Studieren ist teuer. Noch teurer kommt auch für den Staat ein Studienabbruch. Allerdings sind die Fälle und ihre Kosten nicht klar erfasst, denn es ist nicht einheitlich definiert, wann ein Studium überhaupt als abgebrochen gilt. Will man Studienabbrüche gezielt verringern, muss das zuerst eindeutig geklärt und eine klare Datenlage geschaffen werden, empfiehlt der ORH.
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TNr. 53: Sanierung und Neubau der Fakultät für Chemie der TU München
Mit heißer Nadel wurde dieser Neubau und die dort im Bestand nötige Sanierung geplant. Die Quittung hierfür ist: die Kosten für den Neubau stiegen um 51% auf 67,4 Millionen Euro; hiervon wurden 14,5 Millionen Euro aus dem Topf für die Sanierung umgeleitet. Für deren Vollendung fehlt nun aber das Geld. Der Haushaltsausschuss wurde zudem jahrelang über all das nicht informiert, moniert der Rechnungshof.
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TNr. 54: Notarkasse
Notare können bestimmten Angehörigen, Kollegen und Mitarbeitern gewisse Notargebühren erlassen; die Notarkasse sagt, die zugrunde liegende Regelung sei in ihrer gesamten, bald hundertjährigen Historie mit einem Erlass für Kollegen, Angestellte und ihnen nahestehenden Personen verbunden. Eine Gebührenbefreiung für Angehörige des öffentlichen Dienstes und deren Familienmitglieder gibt es aber im staatlichen Kostenrecht nicht. Der ORH verweist dagegen auf den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz. Zeit also, alte Zöpfe abzuschneiden.
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