TNr. E10: Übertragung von Ausgaberesten
Die Übertragung von Ausgaberesten erfolgt derzeit nicht durchgängig gemäß Haushaltsrecht. Der ORH hält es für dringend erforderlich, dass das Finanzministerium Verwaltungsvorschriften erlässt, die eine rechtssichere und transparente Übertragung von Ausgaberesten sicherstellen.
Der ORH hat 2016 bis 2018 die Übertragung von Ausgaberesten geprüft. Der Schwerpunkt dieser Prüfung lag bei der zeitlichen Bindung von Ausgaberesten.[1] Prüfungsmaßstab waren Ordnungsmäßigkeit und Sparsamkeit.
E10.1 Ausgangslage
E10.1.1 Haushaltsrechtliche Grundlagen
Die durch den Haushaltsplan bewilligten Ausgaben dürfen grundsätzlich nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck, soweit und solange er fortdauert, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet werden.[2]
Für übertragbare Ausgaben, die nicht bis zum Ende des Haushaltsjahres verausgabt werden, können Ausgabereste gebildet werden. Zu den übertragbaren Ausgaben rechnen Ausgaben für Investitionen, Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen sowie andere Ausgaben, die im Haushaltsplan für übertragbar erklärt wurden.[3] Voraussetzung für die Übertragung und Inanspruchnahme von Ausgaberesten ist die Einwilligung des Finanzministeriums. Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn die Ausgabe bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung erforderlich ist, insbesondere wenn rechtliche Verpflichtungen, die aufgrund der Veranschlagung eingegangen wurden, noch erfüllt werden müssen.
Die übertragenen Ausgabereste bleiben unter diesen Voraussetzungen für ihre jeweilige Zweckbestimmung über das ursprüngliche Haushaltsjahr hinaus bis zum Ende des zweitnächsten Haushaltsjahres verfügbar. In diesem regelmäßigen Verfügungszeitraum von drei Jahren können sie zusätzlich zum Ansatz im jeweils aktuellen Haushaltsplan in Anspruch genommen werden. Bei Bauten wird das Ende des zweitnächsten Haushaltsjahres von dem Zeitpunkt an gerechnet, zu dem der Bau in seinen wesentlichen Teilen in Gebrauch genommen wird.
Von diesem Dreijahreszeitraum kann das Finanzministerium im Einzelfall Ausnahmen zulassen, die eine ausnahmsweise Verlängerung der Verfügbarkeit der jeweiligen Ausgabereste ermöglichen.
Der Vollzug dieser Rechtsvorschriften erfolgt gemäß der Rechnungslegungsrichtlinie (RlR), die das Finanzministerium als ergänzende Verwaltungsvorschrift zur BayHO und zu den VV-BayHO erlassen hat. Dazu wird ein Plan über die Verwendung der aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu übertragenden Ausgabereste erstellt (Resteplan).
E10.1.2 Verfahren zur Übertragung von Ausgaberesten
Der folgende Auszug aus dem Resteplan 2018 verdeutlicht das Vorgehen der Verwaltung zur Übertragung von Ausgaberesten:
- Die obersten Staatsbehörden haben beim Abschluss jedes Haushaltsjahres unter Anlegung eines strengen Maßstabes eingehend zu prüfen, welche Beträge von den verbliebenen rechnerischen Ausgaberesten (Spalte 3C abzüglich Spalten 4A bis 4D) im folgenden Haushaltsjahr zwingend benötigt werden.[4] Der Beauftragte für den Haushalt[5] der jeweiligen obersten Staatsbehörde hat zu entscheiden, ob und in welcher Höhe Ausgabereste zur Übertragung beantragt werden sollen.[6]
- Danach stellen die obersten Staatsbehörden nicht mehr benötigte übertragbare Ausgabemittel in Abgang[7] (Spalte 4E des Resteplans, gelb hinterlegt). Diese Mittel verlieren ihre haushaltsgesetzliche Zweckbestimmung und werden also frei.
- Die obersten Staatsbehörden haben die zur Übertragung beantragten Ausgabereste näher zu begründen (Spalte 5A des Resteplans, blau hinterlegt).
- Soweit das Finanzministerium nicht in die Übertragung der Ausgabereste einwilligt, zieht es diese ein (Spalte 4F des Resteplans, grün hinterlegt). Auch die eingezogenen Mittel verlieren ihre haushaltsgesetzliche Zweckbestimmung und werden also frei.
- Der übertragbare Ausgaberest wird im Resteplan als "Verbl. Rest für HJ 2018“ bezeichnet (violett hinterlegt).
- Abschließend erfolgt für jeden Einzelplan die Einwilligung des Finanzministeriums nach Art. 45 Abs. 3 BayHO.
E10.2 Feststellungen
E10.2.1 Entwicklung der Ausgabereste
Die Ausgabereste haben sich in den letzten zehn Jahren wie folgt entwickelt:
Noch 2010 lag der Freistaat bei 3,8 Mrd.€ Ausgaberesten, dies entsprach 8,2 % des Gesamtsolls. 2014 betrugen die Ausgabereste bereits 5,3 Mrd.€, dies entsprach 9,6 % des Gesamtsolls. Das Finanzministerium hat von 2010 bis 2018 Ausgabereste von insgesamt 1,7 Mrd.€ eingezogen. Auch waren in den Haushaltsplänen regelmäßig globale Minderausgaben[9] veranschlagt, die von den Ressorts bei den übertragbaren Ausgaben zu erwirtschaften waren. Bis 2018 sind die Ausgabereste dennoch kontinuierlich gestiegen und haben sich auf 7,3 Mrd.€ und 10,8 % des Gesamtsolls erhöht.
E10.2.2 Kategorisierung der Ausgabereste
Nach dem Haushaltsrecht dürfen Ausgabereste übertragen werden, wenn die Ausgabe bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung erforderlich ist, insbesondere wenn rechtliche Verpflichtungen noch erfüllt werden müssen.
Eine Kategorisierung der Ausgabereste nach der Mittelbindung kann ein Instrument für eine systematische Bearbeitung sein. In Baden-Württemberg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen sind die Ausgabereste aufgrund von Verwaltungsvorschriften in rechtlich gebundene und rechtlich nicht gebundene Ausgabereste zu klassifizieren und betragsmäßig anzugeben. Die rechtliche Bindung ergibt sich im Wesentlichen durch Vertrag bzw. Bewilligungsbescheid oder aufgrund zweckgebundener Einnahmen. Baden-Württemberg hat zum Beispiel seine Ende 2017 verbliebenen Ausgabereste von 4,3 Mrd.€ in 5 Kategorien eingeteilt, davon eine mit 2,8 Mrd.€ rechtlich gebundenen Ausgaberesten[10]
In Bayern ist eine solche Kategorisierung im Resteplan durch Verwaltungsvorschriften nicht vorgesehen. Die Beträge, in deren Höhe "rechtlich gebundene“ oder "rechtlich nicht gebundene“ Ausgabereste übertragen wurden, sind im Resteplan also regelmäßig nicht ausgewiesen. Nur in einzelnen Fällen ergibt sich die rechtliche Bindung aus der Formulierung der Zweckbestimmung der Haushaltsstelle oder aus der Begründung zur Übertragung der Ausgabereste (Spalte 5A des Resteplans).
E10.2.3 Ausnahmsweise Verlängerung des Verfügungszeitraums für Ausgabereste
Nach dem Haushaltsrecht kann das Finanzministerium Ausnahmen vom regelmäßigen Verfügungszeitraum zulassen.[11]
Für die Verwaltung ist nicht geregelt,
- mit welcher Methode die konkreten Beträge zu berechnen sind, zu deren weiterer Übertragung es im Einzelfall der o. g. Zulassung einer Ausnahme bedarf,
- auf welche Weise die obersten Staatsbehörden eine solche Ausnahmeentscheidung zu beantragen und zu begründen haben und
- unter welchen Voraussetzungen das Finanzministerium einer solchen Ausnahme grundsätzlich zustimmen kann.
Für die Berechnung der Beträge, die nach Ablauf des regelmäßigen Verfügungszeitraums noch verbleiben, sind mehrere Methoden denkbar. Die rechnerisch einfachste und für die Verwaltung günstigste Methode ist die "First In-First Out-Methode“ (FiFo-Methode). Nach dieser werden die am längsten zur Verfügung stehenden Mittel ("first in“), also die zuerst übertragenen Ausgabereste, auch zuerst verausgabt ("first out“). Bei Anwendung dieser Methode hätten beispielsweise im Resteplan 2016 die obersten Staatsbehörden beim Finanzministerium die Zulassung von Ausnahmen für rd. 200 Ansätze mit Ausgaberesten aus 2014 von insgesamt mindestens 400 Mio.€ beantragen und begründen müssen.
Im Rahmen der Prüfung teilte das Finanzministerium dem ORH auf Nachfrage mit, dass es Aufgabe der Beauftragten für den Haushalt der jeweiligen obersten Staatsbehörde sei, bei der Erstellung des Plans über die Verwendung der zu übertragenden Ausgabereste die gesetzlichen Bestimmungen über die zeitliche Verfügbarkeit von Ausgaberesten zu prüfen und zu beachten. Soweit die oberste Staatsbehörde hiernach eine Ausnahme für erforderlich halte, sei diese im Resteplan zu beantragen und zu begründen. Das Finanzministerium führe hierzu eine Plausibilitätskontrolle und bei begründeten Anhaltspunkten eine vertiefte Prüfung im Einzelfall durch.
Für die Entscheidung über eine ausnahmsweise Verlängerung des regelmäßigen Verfügungszeitraums für Ausgabereste würden dieselben Kriterien gelten wie für die Bildung und Übertragung von Ausgaberesten innerhalb dieses Zeitraums. Eine gesonderte Kennzeichnung der Beträge, für die das Finanzministerium Ausnahmen zulassen muss, sei im Resteplan nicht vorgesehen und aus Sicht des Finanzministeriums auch nicht zwingend erforderlich.
Die vom ORH erbetene Angabe des Umfangs der bei der Übertragung der Ausgabereste in das Haushaltsjahr 2017 zugelassenen Ausnahmen zur Übertragung über das zweitnächste Haushaltsjahr hinaus sei deshalb mit vertretbarem Aufwand nicht möglich.
E10.3 Würdigung
E10.3.1 Entwicklung der Ausgabereste
Die Höhe der Ausgabereste hat sich in den vergangenen zehn Jahren betragsmäßig auf 7,3 Mrd.€ fast verdoppelt. Nach Auffassung des ORH deutet diese Entwicklung darauf hin, dass dem Grundsatz der bedarfsgerechten Veranschlagung nicht ausreichend Rechnung getragen wurde.
Der Anteil der Ausgabereste am Gesamtsoll liegt inzwischen schon zum zweiten Mal bei über 10 %. Eine Reduzierung der Ausgabereste ist nach Auffassung des ORH im Interesse einer transparenten und sparsamen Haushaltsführung angezeigt, um Haushaltsmittel nicht über lange Jahre womöglich unnötig zu binden.
Die Gestaltungsmöglichkeiten des Landtags als Haushaltsgesetzgeber wären spürbar besser, wenn die Staatsregierung die haushaltsrechtlichen Möglichkeiten im Zusammenhang mit Ausgaberesten konsequent nutzen würde. Die eingezogenen Ausgabereste könnten letztlich für die Finanzierung aktueller Aufgaben verwendet werden.
E10.3.2 Kategorisierung der Ausgabereste
Aus dem Resteplan ist nur teilweise ersichtlich, in welcher Höhe rechtlich gebundene und rechtlich nicht gebundene Ausgabereste übertragen werden. Die Kenntnis dieser Beträge und die Begründungen hierzu sollten aber die Grundlage für die vom Finanzministerium zu treffenden Entscheidungen sein,
- ob eine Ausgabe bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung tatsächlich erforderlich ist und deshalb in die Übertragung eingewilligt werden darf sowie
- ob für eine Ausgabe, deren dreijähriger Verfügungszeitraum abgelaufen ist, eine ausnahmsweise Verlängerung zugelassen wird.
a) Ausgabereste aufgrund zweckgebundener Einnahmen.
b) Vertraglich oder durch Bewilligungsbescheide gebundene Ausgabereste.
c) Sonstige rechtlich nicht gebundene Ausgabereste.
Eine solche Kategorisierung würde eine transparente, an einheitlichen Kriterien orientierte und nachvollziehbare Übertragung von Ausgaberesten bzw. deren Einzug nach Auffassung des ORH deutlich erleichtern.
E10.3.3 Ausnahmsweise Verlängerung des Verfügungszeitraums für Ausgabereste
Unbestritten obliegt der Vollzug des Haushaltsplans den für den jeweiligen Einzelplan zuständigen obersten Staatsbehörden. Diese Zuständigkeit findet aus Sicht des ORH aber in den Fällen ihre Grenzen, in denen das Finanzministerium eine Ausnahme vom dreijährigen Verfügungszeitraum zulassen muss. Erforderlich ist dann neben einer begründeten Antragstellung durch die obersten Staatsbehörden eine Prüfung und Entscheidung des Finanzministeriums; eine bloße Plausibilitätskontrolle reicht nicht aus.
Der ORH hält die Auffassung des Finanzministeriums, dass für die Entscheidung über die ausnahmsweise Verlängerung des Verfügungszeitraums von Ausgaberesten dieselben Kriterien gelten wie für die regelmäßige Einwilligung in die Übertragung und Inanspruchnahme von Ausgaberesten, für unzutreffend. Hierdurch wird das gesetzlich vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis umgekehrt, was mit dem Wortlaut des Art. 45 Abs. 2 Satz 3 BayHO zur Zulassung von "Ausnahmen im Einzelfall“ nicht mehr in Einklang zu bringen ist.
Die zeitliche Verfügungsbeschränkung soll sicherstellen, dass noch nicht in Anspruch genommene Ausgabereste grundsätzlich nach spätestens drei Jahren eingezogen werden. Deshalb sollte bei Ausgaberesten die Begründung für die nur in Ausnahmefällen mögliche Verlängerung des Verfügungszeitraums den konkreten Ausnahmetatbestand erkennen lassen. Die Anforderungen für deren Übertragung im Einzelfall müssten im Hinblick auf den Ausnahmecharakter also höher sein als für die Übertragung innerhalb des dreijährigen Verfügungszeitraums.
Mit entsprechenden Regelungen zur Übertragung von Ausgaberesten könnte
- die zuständige oberste Staatsbehörde anhand einer vorgegebenen Berechnungsmethode den Betrag je Haushaltsstelle ermitteln, für den sie eine ausnahmsweise Verlängerung des Verfügungszeitraums beantragen muss und die Notwendigkeit zur weiteren Übertragung dieser Ausgabereste sachlich begründen,
- das Finanzministerium rechnerisch nachprüfen, ob und in welcher Höhe die zuständige oberste Staatsbehörde eine ausnahmsweise Verlängerung des Verfügungszeitraums beantragen hätte müssen und
- das Finanzministerium entscheiden, ob die Begründung zur Übertragung dieser Ausgabereste über den regelmäßigen Verfügungszeitraum hinaus im konkreten Einzelfall bzw. für bestimmte typische Fallkonstellationen ausnahmsweise anerkannt werden kann.
Die gegenwärtige Verfahrensweise wird dieser Ausnahmeregelung nicht gerecht. Die Übertragung von Ausgaberesten erfolgt nach Auffassung des ORH derzeit nicht gemäß den gesetzlichen Vorgaben. Sie ist insoweit zu beanstanden, als die Vorgaben zur zeitlichen Verfügbarkeit der Ausgabereste gemäß Art. 45 Abs. 2 BayHO nicht ausreichend beachtet sind (vgl. ORH-Bericht 2020 TNr. 1.2.1). Auch mangels Dokumentation bleibt der Vollzug für alle am Haushaltsverfahren Beteiligten intransparent.
E10.4 Stellungnahme der Verwaltung
Bei der Prüfung der zur Übertragung beantragten Ausgabereste durch das Finanzministerium erfolge bereits eine eigene Kategorisierung der Ausgabereste. Auf dieser Grundlage würden diejenigen Ausgabereste ermittelt, bei denen ein Einzug im Einzelfall zu prüfen sei.
Aus Art. 45 Abs. 3 BayHO ergebe sich keine Verpflichtung zu einer Übertragung rechtlich gebundener Ausgabereste. Von einer Resteübertragung sei abzusehen, wenn bzw. soweit die Ausgaben aus dem Haushaltsansatz des Folgejahres geleistet werden könnten oder eine erneute Veranschlagung in einem späteren Haushaltsjahr zweckmäßig sei.[13]
Ebenso könne bei rechtlich nicht gebundenen Ausgaberesten die Übertragung zwingend sein, wenn die Ausgabereste bei der Veranschlagung der Ausgabeansätze im Haushaltsplan der nächsten Jahre bereits "eingepreist“ seien. Der voraussichtliche Ausgabenbedarf in den kommenden Jahren könne in diesen Fällen nur durch die veranschlagten Ausgabenansätze und die Übertragung der Ausgabereste gedeckt werden.
Die Auffassung des ORH, dass an die Ausnahmen von der zeitlichen Verfügbarkeit von Ausgaberesten gemäß Art. 45 Abs. 2 Satz 3 BayHO strengere Voraussetzungen geknüpft werden sollten als für die generelle Übertragung von Ausgaberesten, werde vom Finanzministerium nicht geteilt. Soweit die Ausgabereste zur Erreichung des vom Landtag im Haushaltsplan festgelegten Zwecks weiterhin erforderlich sind, seien diese auch über den in Art. 45 Abs. 2 BayHO bestimmten ("Regel-“)Verfügungszeitraum hinaus zu übertragen. Eines betragsmäßigen Ausweises sowie einer gesonderten Beantragung durch die obersten Dienstbehörden im Resteplan bedürfe es daher nicht.
Nach den Empfehlungen des ORH müssten Ausgabereste nach Ablauf des Regel-Verfügungszeitraums generell eingezogen und die weiterhin notwendigen Haushaltsmittel im nächsten Haushaltsplan erneut veranschlagt werden. Das würde neue Schwierigkeiten bei der Haushaltsaufstellung schaffen. Ein praktischer Mehrwert in der Ermittlung und im gesonderten Ausweis dieser Fälle im Resteplan werde daher nicht gesehen. Im Übrigen würde ein solcher "automatischer“ Einzug nicht berücksichtigen, dass die übertragenen Ausgabereste beim Freistaat Bayern durch den Soll-Abschluss vollständig finanziert seien.
Zudem erfolgten die Jahresabschlussarbeiten unter hohem zeitlichem Druck. Insbesondere seien die endgültigen Haushaltsdaten des Vorjahres bis Ende April des Folgejahres an das Statistische Bundesamt zu melden. Die Empfehlungen des ORH seien zeit- und verwaltungsaufwendig, ohne dass dadurch ein nennenswerter Mehrwert erzielt werden könne.
E10.5 Schlussbemerkung
Die bisher geübte Praxis der Übertragung von Ausgaberesten und die abwehrende Argumentation des Finanzministeriums werden dem hohen Stellenwert des Budgetrechts des Landtags zu wenig gerecht.
Die Staatsregierung sollte das Resteverfahren haushaltsrechtlich ordnungsgemäß und transparent handhaben. Dazu hat der Gesetzgeber einen klaren Regelungsrahmen gegeben, der alle am Haushaltsverfahren Beteiligten verpflichtet. Der ORH empfiehlt dringend, dass das Finanzministerium die für einen rechtssicheren und transparenten Vollzug erforderlichen Verwaltungsvorschriften erlässt.
Nach Auffassung des ORH ist auch eine Reduzierung der seit Jahren gestiegenen Ausgabereste im Interesse einer sparsamen Haushaltsführung angezeigt. Im Ergebnis könnten Mittel frei werden, die die Gestaltungsmöglichkeiten des Haushaltsgesetzgebers verbessern.
[1] Art. 45 BayHO.
[2] Vgl. ORH-Bericht 2020 TNr. 1.2.1.
[3] Art. 19 BayHO.
[4] Nr. 2.1.1 RlR.
[5] Art. 9 BayHO.
[6] VV Nr. 3.3.5 zu Art. 9 BayHO.
[7] Nr. 2.1.4 RlR.
[8] Art. 25 BayHO.
[9] Vgl. ORH-Bericht 2020 TNr. 1.5.
[10] Rechnungshof Baden-Württemberg: Denkschrift 2019 - Nr. 5 Haushaltsreste.
[11] Art. 45 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 BayHO.
[12] Art. 45 Abs. 2 Satz 1 und 2 BayHO.
[13] VV Nr. 4.1 Satz 2 zu Art. 45 BayHO.