Jahresbericht 2020

TNr. E16: Maschinelles Risikomanagement bei elektronisch übermittelten Bilanzen

Steuerakten vor Laptop; Bild: ORH
Die Finanzämter erhalten zu elektronisch übermittelten Bilanzen eine erhebliche Anzahl von Hinweisen des maschinellen Risikomanagementsystems. Oft liegen ihnen aber nicht die notwendigen Angaben der Steuerpflichtigen vor. Zudem gehen sie den Hinweisen zu wenig nach. Deshalb bestehen erhebliche Steuerausfallrisiken.

Der ORH empfiehlt dringend, die bestehenden Defizite zu beheben, um eine effiziente und gleichmäßige Besteuerung sicherzustellen.

Kurzfassung Medieninformation
Umsetzung des Prüfungsergebnisses ORH icon abgeschlossen

Der ORH hat 2018/2019 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Ansbach an sechs Finanzämtern (FÄ) den Einsatz des maschinellen Risikomanagementsystems (RMS) bei elektronisch übermittelten Bilanzen (E-Bilanz) von Einzelunternehmen[1] für die Veranlagungszeiträume 2015 bis 2017 geprüft. Schwerpunkte waren, ob den vom RMS erzeugten Bearbeitungshinweisen ordnungsgemäß nachgegangen wurde, ferner, ob die Daten aus den E-Bilanzen ausreichende Grundlage für das maschinelle RMS und die Bearbeitung der Hinweise waren.


E16.1 Ausgangslage

Die Bilanz spiegelt den Stand des Vermögens und der Schulden eines Unternehmens zu einem bestimmten Stichtag wider. Sie ist Teil des Jahresabschlusses, der auch die Gewinn- und Verlustrechnung (GuV) umfasst. Steuerpflichtige, die zur Bilanzierung verpflichtet sind oder freiwillig bilanzieren, haben ihren Jahresabschluss einschließlich der zur Erstellung notwendigen Unterlagen der Finanzverwaltung vor Einführung der E-Bilanz in Papierform vorgelegt. Dazu zählten Bilanz, GuV, Bilanzbericht mit zugehörigen Kontennachweisen und Anlageverzeichnis.

Seit 2013 müssen sie ihre Bilanz nach amtlich vorgeschriebenem Datensatz elektronisch an die Finanzverwaltung übermitteln.[2] Die E-Bilanz wird auf Basis von schematisch vorgegebenen Bilanzpositionen eingereicht. Der Mindestumfang der so zu übermittelnden Bilanzpositionen (sog. Mussfelder) ist gesetzlich festgelegt und umfasst auch die steuerliche GuV.[3]

Seit 2017 muss auch der Anlagespiegel, welcher komprimiert einen Überblick über die Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens verschafft, als Teil der E-Bilanz elektronisch eingereicht werden.

Über den gesetzlichen Mindestumfang hinaus können Steuerpflichtige freiwillig folgende zur Erstellung der Bilanz notwendige und bei ihnen bereits vorhandene Daten elektronisch übermitteln:

E-Bilanzen von Einzelunternehmen bearbeiten die FÄ seit März 2017 flächendeckend mithilfe eines RMS. Bei Sachverhalten, die typischerweise Steuerausfallrisiken beinhalten, gibt ein programmgesteuerter, laufend fortentwickelter Filter Hinweise aus. Sie enthalten konkrete Prüfungsaufforderungen bzw. Bearbeitungsvorgaben. Diesen haben die FÄ nachzugehen. Ziel des maschinellen RMS ist, die personellen Ressourcen optimiert einzusetzen: Bearbeiter sollen sich nicht mit Routinefällen aufhalten, sondern risikobehaftete Sachverhalte aufklären.

Für die sachgerechte Aufklärung der Hinweise benötigt das FA ausreichende Informationen aus den E-Bilanzen. Bei den bisher auf Papier erstellten Jahresabschlüssen und Bilanzen konnten diese notwendigen Informationen stets aus dem mit eingereichten Bilanzbericht bzw. der aufgegliederten steuerlichen Gewinnermittlung entnommen werden.

Der ORH hatte bereits in den Jahren 2016/2017 das RMS bei der Gewinnermittlung "Einnahmeüberschussrechnung“ untersucht. Er hat dabei erhebliche Informations- und Bearbeitungsmängel festgestellt.[4] In seinem Bericht gegenüber dem Landtag vom 05.06.2019 wies das Finanzministerium darauf hin, dass die Bearbeitungsqualität insbesondere von einer umfassenden und korrekten Übermittlung der notwendigen Daten durch den Steuerpflichtigen abhänge.


E16.2 Feststellungen

Seit Einführung des RMS für die E-Bilanz haben bayernweit bis zum Zeitpunkt der ORH-Prüfung 300.000 Fälle den Risikofilter durchlaufen. Bei den vom ORH geprüften FÄ waren es 25.767 Fälle. Bei 21.017 Fällen lag mindestens ein zu bearbeitender Hinweis vor. Der ORH hat von den 21.017 Fällen mit insgesamt 57.290 Hinweisen eine Stichprobe von 1.091 Fällen mit 3.636 Hinweisen gezogen.


E16.2.1 Hinweis- und Mehrergebnisquote

Die Bearbeiter waren im vom ORH geprüften Zeitraum durchweg bei über 80% der E-Bilanzen mit Hinweisen konfrontiert. Die Quote lag im Jahr 2015 bei 81% und stieg für 2017 auf 83%. Jeder Hinweis erfordert eine Prüfhandlung des Bearbeiters.

Bei den 1.091 vom ORH geprüften Fällen hat sich aufgrund der von den FÄ bearbeiteten Hinweise in 40 Fällen (3,7%) eine Gewinnerhöhung ergeben. In über 95% der Fälle haben die ausgegebenen Hinweise also zu keiner Änderung des Gewinns und damit auch zu keinem steuerlichen Mehrergebnis geführt.


E16.2.2 Bearbeitung der Hinweise

Der ORH ging bestimmten risikobehafteten Sachverhalten nach, zu denen im Prüfungszeitraum am häufigsten Hinweise gegeben wurden. Hierbei wurden 802 der 3.636 von der Stichprobe erfassten Hinweise näher geprüft.

Tabelle 61

Auffällig war, dass die aus diesen risikobehafteten Sachverhalten geprüften 802 Hinweise in knapp der Hälfte bis fast drei Viertel der Fälle Bearbeitungsmängel aufwiesen. Im Durchschnitt beanstandete der ORH 60,4%. Die FÄ haben Sachverhalte nicht im erforderlichen Umfang aufgeklärt, um ein potenzielles Steuerausfallrisiko auszuschließen.


E16.2.3 Qualität der zur Bearbeitung der Risikohinweise notwendigen Informationen

Grundlage für die Ausgabe und Bearbeitung der Hinweise sind die dem FA übermittelten E-Bilanzen. In knapp 74% der untersuchten Fälle waren lediglich die gesetzlich normierten Mussfelder befüllt. Diese Informationen reichten regelmäßig nicht aus, um die Hinweise ordnungsgemäß bearbeiten zu können.


E16.2.3.1 Kontennachweise

Den Mussfeldern liegen beim Steuerpflichtigen stets detaillierte Angaben in Form von Kontennachweisen zugrunde. Etwa 26% der Bilanzierenden hat diese  in der Papierversion regelmäßig vorliegenden  Aufgliederungen in Einzelpositionen freiwillig elektronisch übermittelt. Gleichzeitig ist festzuhalten, dass im Durchschnitt der Jahre 2015 bis 2017 in mehr als 42% der Fälle die Steuerpflichtigen zusätzlich von sich aus Kontennachweise auf Papier einreichten. Damit lassen sie dem FA die in der E-Bilanz nicht enthaltenen, für die Fallbearbeitung aber notwendigen Detailinformationen zukommen, um für beide Seiten aufwendige Rückfragen zu vermeiden. Allerdings lagen in einer Vielzahl der gesichteten Fälle keine Kontennachweise vor. In diesen Fällen waren regelmäßig detaillierte Rückfragen des FA beim Steuerpflichtigen bzw. dessen Steuerberater erforderlich. Die damit einhergehende, teils wiederholte Fallbearbeitung führte sowohl beim FA als auch beim Steuerpflichtigen zu Mehraufwand und Verzögerungen. Zudem waren Akzeptanzprobleme in der Steuerverwaltung die Folge.


E16.2.3.2 Anlageverzeichnis und Anlagespiegel

Bei Veräußerungen oder Entnahmen von Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens ist zu prüfen, ob stille Reserven aufgedeckt wurden und ein Gewinn entstand. Die ORH-Beanstandungsquote lag in diesem Bereich bei durchschnittlich 52%. Grundlage der Sachverhaltsaufklärung sind Angaben zu Art, Alter und Buchwert des einzelnen Wirtschaftsguts. Ein Anlageverzeichnis enthält diese Detailinformationen, der im Rahmen der E-Bilanz verpflichtend vorzulegende Anlagespiegel jedoch nicht.

Aus dem Anlagespiegel geht lediglich hervor, dass ein Wirtschaftsgut aus dem Betriebsvermögen ausgeschieden ist. Seine genaue Bezeichnung, Anschaffungskosten und -zeitpunkt sowie der Buchwert sind hingegen nur aus dem Anlageverzeichnis ersichtlich.

Die Erhebungen haben gezeigt, dass 2015 bis 2017 noch in durchschnittlich 44% der Fälle auf aussagefähige Anlageverzeichnisse in Papierform zurückgegriffen und dadurch aufwendige Rückfragen beim Steuerpflichtigen vermieden werden konnten.


E16.2.3.3 Anhänge zu bestimmten Themenbereichen

Die Möglichkeit, hinsichtlich bestimmter Themenbereiche Anhänge freiwillig elektronisch zu übermitteln, wurde nur in 36 Einzelfällen (3,3%) genutzt. Diese Informationen sind zum Beispiel zur Erläuterung des Wertes der privaten Kfz-Nutzung oder bei Schuldzinsen von Bedeutung. Werden Kosten der privaten Kfz-Nutzung oder private Schuldzinsen in den betrieblichen Bereich verlagert, führt das zur Gewinnminderung.


E16.2.4 Häufigkeit und Relevanz der einzelnen Hinweise

Die häufigsten Hinweise betrafen Abgänge aus dem Anlagevermögen. Für die steuerliche Würdigung derartiger Sachverhalte spielen Alter und Wert des Wirtschaftsguts bzw. dessen Veräußerungserlös eine entscheidende Rolle. Bei Anlagenabgängen wird ein Risikohinweis zur Überprüfung des Sachverhaltes unabhängig von diesen Werten in jedem Fall ausgegeben.

Auch Themenbereiche, die weniger Hinweise erzeugen, verursachen Arbeitsaufwand. Häufig entstehen diese Hinweise, weil das RMS derzeit keinen Abgleich mit Daten vornehmen kann, die für die Risikobeurteilung wichtig sind und im FA vorliegen. So wird der Hinweis, dass die Entnahmen zum Bestreiten des Lebensunterhalts zu niedrig erscheinen, ausgelöst, auch wenn dem FA weitere Einkünfte bekannt sind. Auch wird beim Hinweis zu steigenden Aufwendungen für die Altersversorgung vom RMS nicht berücksichtigt, dass diese ggf. allein durch gestiegene Löhne verursacht werden, die dem FA bekannt sind.


E16.3 Würdigung und Empfehlungen

Der ORH sieht in der risikoorientierten Bearbeitung grundsätzlich ein geeignetes Instrument für ein gesetzmäßiges und arbeitseffizientes Besteuerungsverfahren. Sein Potenzial wird jedoch bei weitem nicht ausgeschöpft.

Das RMS führt mit seiner erheblichen Anzahl von Hinweisen nur zu sehr geringen Mehrergebnissen. So hat sich aufgrund der Hinweisbearbeitung eine Gewinnerhöhung nur in 40 von 1.091 geprüften E-Bilanzen ergeben. Hierfür gibt es nach Auffassung des ORH drei wesentliche Gründe:


Der ORH empfiehlt deshalb:

Weniger, aber zielführendere Hinweise entlasten die Bearbeiter und erhöhen deren Akzeptanz gegenüber dem maschinellen System. Insbesondere sollte das RMS Daten, die im FA elektronisch vorliegen, verknüpfen und bei der Erstellung von aussagekräftigen Hinweisen berücksichtigen.

Die den FÄ zur Bearbeitung der Hinweise zur Verfügung stehende Datengrundlage muss verbessert werden, um unnötige und zeitaufwendige Recherchen zu vermeiden. Ziel sollte deshalb sein, dass FÄ die zur Bilanzerstellung regelmäßig elektronisch vorhandenen Unterlagen der Steuerpflichtigen erhalten. Das betrifft vor allem Kontennachweise, Anlageverzeichnisse und die Anhänge zu Schuldzinsen und privater Kfz-Nutzung. Eine solche gesetzliche Verpflichtung zur elektronischen Übermittlung sollte geprüft werden.


E16.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Finanzministerium weist darauf hin, dass für eine Evaluation umfassende, bundeseinheitliche Auswertungsmöglichkeiten benötigt würden. Diese stünden aktuell noch nicht zur Verfügung. Deswegen könnten derzeit auch keine Zusammenhänge zwischen der Häufigkeit der Ausgabe von Hinweisen und der Mehrergebnisquote hergestellt werden. Die Anregungen des ORH zur Optimierung der Hinweise verschiedener Themenbereiche seien soweit als möglich aufgegriffen und umgesetzt worden. Dadurch würden eine deutliche Minderung und eine höhere Zielgenauigkeit der Risikohinweise erreicht werden.

Um eine größere Akzeptanz der elektronischen Übermittlung von freiwilligen Unterlagen zu erreichen, seien bereits 2014 und 2015 Gespräche mit den Vertretern der Steuerberaterkammern geführt worden. Es sei beabsichtigt, in allen zuständigen Gremien nochmals intensiv entsprechende Überzeugungsarbeit zu leisten.

Aus Sicht des Finanzministeriums sei zunächst verstärkt darauf hinzuweisen, dass alle Steuerpflichtigen der Verpflichtung zur Einreichung des Anlagespiegels nachkämen, bevor eine noch weitergehende Verpflichtung "Abgabe des Anlageverzeichnisses“ eingeführt werde.


E16.5 Schlussbemerkung

Das RMS führt mit seiner erheblichen Anzahl von Hinweisen nur zu sehr geringen Mehrergebnissen. Sein Potenzial wird bei weitem nicht ausgeschöpft und entfaltet bislang nicht die notwendige Unterstützung bei der Bearbeitung der Steuerfälle.

Die Erstellung, Qualität und Bearbeitung der Hinweise sollten verbessert werden, um eine effiziente und gleichmäßige Besteuerung sicherzustellen.

Falls kurzfristig keine deutliche Verbesserung der Datengrundlage des RMS erreichbar ist, sollten auch Gesetzesinitiativen geprüft werden, um die bisherigen Informationsdefizite abzustellen.

 


[1] Natürliche Personen, die Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb und/oder selbstständiger Tätigkeit erzielen.
[2] § 5b EStG.
[3] § 51 Abs. 4 Nr. 1b EStG i. V. m. BMF-Schreiben vom 28.09.2011, BStBl. I 2011, 855.
[4] ORH-Bericht 2018 TNr. 44.