TNr. E24: Klinikum der Universität München - Radiopharmaziegebäude

Der ORH hat 2018/2019 an den Universitätsklinika den Fachbereich Nuklearmedizin auf Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit geprüft. Gegenstand der Querschnittsuntersuchung waren auch die Beschaffung und Finanzierung des Radiopharmaziegebäudes in einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft (ÖPP) am Klinikum der Universität München (Klinikum).

E24.1 Ausgangslage

E24.1.1 Klinikum der Universität München

Das Klinikum ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts; es steht unter der Rechtsaufsicht des Wissenschaftsministeriums. Ein Aufsichtsrat entscheidet in grundsätzlichen Angelegenheiten des Klinikums und überwacht die Tätigkeit des Klinikumsvorstands. Der Aufsichtsrat besteht zur Hälfte aus staatlichen Vertretern. Den Vorsitz führt der Wissenschaftsminister.[1]

Für seine Aufgaben in Forschung und Lehre sowie für sonstige Aufgaben gewährt der Freistaat dem Klinikum 145 Mio.€ pro Jahr. Seine laufenden Aufwendungen für die Krankenversorgung muss das Klinikum selbst erwirtschaften. Für einzelne Bauvorhaben und Investitionen kann der Freistaat weitere Haushaltsmittel bewilligen.

E24.1.2 Arzneimittelrechtliche Anforderungen bei Herstellung von Radiopharmaka

Die Nuklearmedizin arbeitet zur Untersuchung von Tumoren mit radioaktiven Arzneimitteln. Die Herstellung solcher Radiopharmaka fällt seit der Gesetzesänderung zum 23.07.2009 unter das Arzneimittelgesetz. Seitdem gelten die Regeln der "Good Manufacturing Practice“ (GMP), d.h.. die Radiopharmaka dürfen nur noch unter pharmazeutischen Bedingungen in einem Reinraum-Labor hergestellt werden. Zur Umsetzung dieser erhöhten Anforderungen bestand eine Übergangsfrist von zwei Jahren. Bis zu deren Ablauf am 01.08.2011 musste das Klinikum entweder gesetzeskonforme Laborräume vorweisen[2] oder gegenüber der Regierung von Oberbayern als Arzneimittelaufsichtsbehörde zumindest deutlich erkennbare Umsetzungsmaßnahmen nachweisen.

E24.1.3 Öffentlich-Private Partnerschaft

Bei einer ÖPP arbeiten ein öffentlicher Auftraggeber und ein privater Partner langfristig zusammen. Solche Kooperationen können Planung, Bau, Unterhalt und Betrieb sowie in geeigneten Fällen auch Finanzierungsleistungen umfassen.

Für die Universitätsklinika gelten die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.[3] Beim ÖPP-Beschaffungsprozess sollen also alle Beschaffungsvarianten ergebnisoffen gegenübergestellt werden. Vor einer Ausschreibung sollen ein ÖPP-Eignungstest und eine vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchgeführt sowie entsprechende Mittel im Haushalt veranschlagt werden.[4]

E24.2 Feststellungen

Das ÖPP-Projekt des Fachbereichs Nuklearmedizin umfasst im Wesentlichen zwei Komponenten: Der private Partner errichtet das Radiopharmaziegebäude. Das Klinikum übernimmt entgeltlich das Gebäude und verpachtet dessen Produktionsteil gegen Entgelt an den privaten Partner. Dieser stellt dort Radiopharmaka für das Klinikum her und erhält dafür jährlich eine Pauschale. Das Klinikum nutzt den anderen Gebäudeteil für die Forschung und Entwicklung von neuen Radiopharmaka.

E24.2.1 Beschaffung des Radiopharmaziegebäudes

Im September 2008 schlug der Fachbereich Nuklearmedizin dem Klinikumsvorstand vor, ein Radiopharmaziegebäude im Rahmen einer ÖPP zu beschaffen. Im Februar 2009 stimmte der Vorstand zu, ohne weitere Varianten in Betracht zu ziehen.

Im Juni 2009 veröffentlichte das Klinikum die europaweite Ausschreibung für das ÖPP-Projekt. Der Standort für das Radiopharmaziegebäude war in den Ausschreibungsunterlagen konkret benannt. Die Standortauswahl traf das Klinikum, ohne die für das staatliche Grundstück zuständige Immobilien Freistaat Bayern[5] (IMBY) einzubinden. Ebenfalls holte der Klinikumsvorstand die vorherige Zustimmung des Aufsichtsrats[6] zur Ausschreibung nicht ein, obwohl diese Voraussetzung hausintern bekannt war.

Im November 2009 befasste der Klinikumsvorstand den Aufsichtsrat erstmals mit der Beschaffung. Der Vorstand legte nun dem Aufsichtsrat vier Beschaffungsvarianten vor (ÖPP, Eigenrealisierung, Laborumbau, Kooperation mit dem Klinikum rechts der Isar).

Das laufende Vergabeverfahren blieb unerwähnt. Der Aufsichtsrat stimmte der Realisierung eines GMP-konformen Radiopharmaziegebäudes zu. Die konkrete Umsetzung sollte der Vorstand in enger Abstimmung mit dem Wissenschaftsministerium vornehmen.

Im Februar 2010 übersandte das Klinikum dem Wissenschaftsministerium auf dessen Nachfrage die Bekanntmachung der Ausschreibung. In einer darauffolgenden Besprechung mit Wissenschafts- und Finanzministerium wies das Klinikum darauf hin, dass ein Abbruch der Ausschreibung Schadensersatzansprüche der verbliebenen Bieter in Millionenhöhe nach sich ziehen könne.

Von März bis Mai 2010 führte das Klinikum einen ÖPP-Eignungstest und eine vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für zwei der vier Beschaffungsvarianten durch: ÖPP bzw. Eigenrealisierung. Die Ausgaben für beide Modelle waren fast identisch. Allerdings wurde für den Betriebsbeginn im Fall der ÖPP das Jahr 2012, im Fall der Eigenrealisierung das Jahr 2014 festgelegt - bei der ÖPP wurden zwei Jahre früher Erlöse eingeplant. Primär aus diesem Grund wurde die ÖPP vorteilhafter beurteilt.

Im Mai 2010 informierte der Klinikumsvorstand den Aufsichtsrat erstmals über das laufende Ausschreibungsverfahren. Aus den Sitzungsunterlagen ging nicht hervor, dass die Ausschreibung des ÖPP-Projekts bereits vor der Grundsatzentscheidung des Aufsichtsrats im November 2009 erfolgt war. Der Klinikumsvorstand bat den Aufsichtsrat, die Fortführung des Ausschreibungsverfahrens zu genehmigen. Er argumentierte mit erheblichem Zeitdruck, einem fehlenden Haushaltstitel für die Eigenrealisierung sowie mit Schadensersatzansprüchen der Bieter in Millionenhöhe bei Abbruch der Ausschreibung. Der Aufsichtsrat stimmte zu.

Im Juni 2010 stimmte die IMBY im Nachhinein der Standortwahl auf dem staatlichen Grundstück zu. Sie wies allerdings darauf hin, dass sie erst nach Beginn des Bieterverfahrens einbezogen wurde und damit Standort sowie bauliche Konzeption "alternativlos vorbestimmt“ waren.

Im Juli 2011 unterzeichnete das Klinikum die Kooperationsverträge mit dem privaten Partner. Dieser errichtete das Radiopharmaziegebäude von 2011 bis 2013.

E24.2.2 Betriebsphase

Seit August 2013 stellt der private Partner im Produktionsteil des Gebäudes die Radiopharmaka für das Klinikum her. Das Klinikum zahlt hierfür eine jährliche Lieferpauschale von 1,5 Mio.€. Die vereinbarte Liefermenge nutzte das Klinikum 2014 bis 2017 zu 45% aus.

Das Klinikum ging von einem Anstieg der Untersuchungen um 94% während der Vertragslaufzeit aus, davon 33% in den ersten fünf Jahren. Die dadurch erzielbaren Mehrerlöse wollte das Klinikum zur Finanzierung des ÖPP-Projekts nutzen. Tatsächlich stiegen die Untersuchungen seit Beginn der Betriebsphase 2013 bis 2017 um 2%.

E24.2.3 Finanzierung

Ursprünglich wollte das Klinikum vom privaten Partner nur den Forschungsgebäudeanteil (46% der Gebäudefläche) übernehmen. Dafür ging das Klinikum 2009 von 3,4 Mio.€ Kosten aus. Bei dieser Konstellation bekam der private Partner aber keinen Kredit zum Bau des Radiopharmaziegebäudes. Damit der private Partner die Finanzierungszusage seiner Bank erhielt, verpflichtete sich das Klinikum 2010, letztlich die gesamten Anschaffungskosten von 15 Mio.€ zu übernehmen. Diese stundete der private Partner dem Klinikum über 15 Jahre und trat die Forderung an seine Bank ab. Im Ergebnis zahlt das Klinikum diese 15 Mio.€ zuzüglich 7 Mio.€ Zinsen direkt an die Bank.

Letztlich kostet das ÖPP-Projekt das Klinikum über die Vertragslaufzeit von 2013 bis 2028  44 Mio.€ (Investitionskosten und Lieferpauschale für Radiopharmaka), welche das Klinikum aus dem laufenden Betrieb erwirtschaften muss. Im Vergleich zur ursprünglichen Planung vom August 2009 (Vergabevermerk) erhöhten sich die Ausgaben in der Summe um fast 21 Mio.€.

E24.3 Würdigung

Das Klinikum hat vor Ausschreibung keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchgeführt. Mangels fundierter wirtschaftlicher Grundlagen hat das Klinikum verfrüht Entscheidungen getroffen und letztlich das finanzielle Volumen des ÖPP-Projekts unterschätzt. Die Gesamtkosten von 44 Mio.€ haben sich im Vergleich zur ursprünglichen Planung nahezu verdoppelt.

Der Klinikumsvorstand hat die notwendige Zustimmung des Aufsichtsrats vor Ausschreibung des ÖPP-Projekts trotz besseren Wissens nicht eingeholt. Es hat diesen Fehler im Laufe des Verfahrens auch nicht offengelegt.

In Folge der verfrühten Ausschreibung war der Entscheidungsspielraum von Aufsichtsrat des Klinikums und IMBY erheblich eingeschränkt. Ob Aufsichtsrat und IMBY angesichts der drohenden Schadensersatzforderungen in Millionenhöhe sich tatsächlich für eine andere Beschaffungsvariante hätten entscheiden können, erscheint zweifelhaft.

Der Klinikumsvorstand hat vor der Gesetzesänderung die Beschaffung des Radiopharmaziegebäudes geplant und sogar ausgeschrieben. Der erhebliche Zeitdruck bei der Entscheidung über die Beschaffungsvarianten ist also nicht durch das neue Arzneimittelgesetz entstanden. Anstatt sich von vornherein auf ein ÖPP-Modell zu konzentrieren, hätte der Klinikumsvorstand alle vier Beschaffungsvarianten ergebnisoffen gegenüberstellen können. Hätte er dies getan, hätte er pflichtgemäß den Aufsichtsrat rechtzeitig informieren können, damit dieser die Entscheidung über die wirtschaftlichste Beschaffungsvariante hätte treffen können.

Bei Übernahme der kompletten Investitionskosten hat das Klinikum nicht bedarfsorientiert gehandelt, sondern im Interesse von privatem Partner und Bank. Weiterhin sind die geplanten Leistungszuwächse bei der Zahl der Untersuchungen bei weitem nicht eingetreten. Damit sind die Planungen des Klinikums zur Finanzierung des ÖPP-Projekts hinfällig. Das Betriebsergebnis des Klinikums wird dauerhaft belastet.

Letztlich haben die Beteiligten mit der geänderten Finanzierung bei diesem ÖPP-Projekt die Risikostruktur deutlich zulasten des Klinikums als öffentlichem Partner verschoben. Es ist damit eher ein staatliches Projekt mit privater Vorfinanzierung. Wegen dieser Konstellation sind die Möglichkeiten, das Betriebsergebnis zu verbessern, stark eingeschränkt.

E24.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Klinikum sieht in der Rückschau ähnlich wie der ORH Verbesserungspotenzial bei der Abfolge des Beschaffungsprozesses. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass durch die Neufassung des Arzneimittelgesetzes zum 23.07.2009 großer Handlungsdruck bestanden habe. Nur durch das schnelle und entschiedene Handeln habe eine Stilllegung der Radiopharmaka-Produktion vermieden werden können.

Laut Klinikum stehe den gestiegenen Anschaffungskosten aufgrund des zusätzlich erworbenen Produktionsteils auch ein höherer Wert gegenüber.

Für einen Vergleich der Gesamtkosten solle nicht die ursprüngliche Planung vom August 2009 (Vergabevermerk), sondern die Kostenschätzung vom Mai 2010 herangezogen werden, da erst zu diesem Zeitpunkt ein belastbares und weitgehend ausgearbeitetes ÖPP-Modell vorgelegen habe. Danach würden sich die Mehrkosten auf 4,15 Mio.€ belaufen.

Aus Sicht des Wissenschaftsministeriums sei die Einrichtung von GMP-konformen Flächen für Forschung und Lehre und die Eigenherstellung von Radiopharmaka durch das Klinikum unabweisbar notwendig gewesen. Hierzu seien verschiedene Varianten zur Realisierung geprüft worden. Sowohl aus zeitlichen als auch aus finanziellen Gründen sei die Realisierung im Rahmen eines ÖPP-Modells als beste Alternative eingeschätzt worden. Das bereits im Juni 2009 begonnene europaweite Ausschreibungsverfahren (Verhandlungsverfahren) habe unter dem Vorbehalt einer endgültigen Genehmigung durch den Aufsichtsrat gestanden. Nach Durchführung von vergleichenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und externer Bewertung habe der damalige Aufsichtsrat dem Projekt nach eingehender Prüfung am 10.05.2010 zugestimmt. Die verspätete Information des Aufsichtsrats durch den damaligen Vorstand über den Verfahrensschritt der Ausschreibung sei gerügt worden, die korrekte Einhaltung der Reihenfolge der Verfahrensschritte hätte jedoch zu keinem anderen Ergebnis geführt.

Der Aufsichtsrat lasse sich fortlaufend durch das Klinikum über die Umsetzung der Empfehlungen und Kritikpunkte des ORH berichten.

E24.5 Schlussbemerkung

Der Klinikumsvorstand hat zum Bau und Betrieb seines Radiopharmaziegebäudes ein ÖPP-Projekt europaweit ausgeschrieben, ohne vorher die Wirtschaftlichkeit des Projekts zu untersuchen. Der Klinikumsvorstand hat trotz besseren Wissens die notwendige Zustimmung des Aufsichtsrats vor der Ausschreibung nicht eingeholt und so dessen Entscheidungsspielraum massiv eingeschränkt. Damit hat der Vorstand seine Kompetenzen eindeutig überschritten, was letztlich nur zu einer Rüge des Wissenschaftsministeriums führte.

Das Wissenschaftsministerium räumt eine Kostensteigerung ein, die es auf Basis der Kostenschätzung vom Mai 2010 mit 4,15 Mio.€ berechnet. Es lässt dabei außer Acht, dass das Klinikum zu diesem Zeitpunkt im Interesse des ÖPP-Partners bereits die gesamte Gebäudefinanzierung und damit eine deutlich höhere finanzielle Verpflichtung übernommen hatte. Die Gesamtbelastung hat sich also im Vergleich zur ursprünglichen Planung vom August 2009 auf 44 Mio.€ nahezu verdoppelt.

Der ORH sieht gravierende Pflichtverstöße bei der Abwicklung dieses Projekts. Der ORH empfiehlt dem Wissenschaftsministerium, dafür Sorge zu tragen, dass die Organe des Klinikums gerade bei wirtschaftlich bedeutenden Maßnahmen ihre jeweiligen Zuständigkeiten beachten und Pflichten erfüllen.

[1] Organisation und Aufsicht sind im BayUniKlinG, insbesondere Art. 1 bis 8, geregelt.
[2] § 144 Abs. 7 AMG.
[3] Art. 5 Abs. 1 S. 2 BayUniKlinG.
[4] Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern (hg.): Leitfaden "Public Private Partnership zur Realisierung öffentlicher Baumaßnahmen in Bayern, Teil 1 Grundlagen“, Juli 2005; Wissenschaftsrat: Empfehlungen zu Public Private Partnerships (PPP) und Privatisierungen in der universitätsmedizinischen Krankenversorgung, 27.01.2006.
[5] VV Nr. 3.3.5 zu Art. 64 BayHO.
[6] Art. 8 BayUniKlinG.