Jahresbericht 2021
Der ORH-Bericht 2021 enthält folgende Prüfungsergebnisse:
TNr. 01 Haushaltsrechnung 2019
Die Haushaltsrechnung 2019 schließt ausgeglichen ab. Die darin aufgeführten Beträge stimmen mit der Buchführung überein. Die Einnahmen und Ausgaben sind, von wenigen Fällen abgesehen, ordnungsgemäß belegt.
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TNr. 02 Gesamthaushalt
Bereinigt um Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen standen den Einnahmen von 65.958,0 Mio € (+3,4%) Ausgaben von 64.717,5 Mio.€ (+8,6%) gegenüber. Unter Berücksichtigung von haushaltstechnischen Verrechnungen wies der Haushalt einen positiven Finanzierungssaldo von 1.241,1 Mio.€ aus.
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TNr. 03 Steuereinnahmen
Die Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben (HGr.0) sind 2019 um 1.194,6 auf 52.328,7 Mio.€ (+ 2,3%) angestiegen.
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TNr. 04 Verwaltungseinnahmen und weitere Einnahmen
Die Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dergleichen (HGr.1) stiegen im Vergleich zu 2018 insgesamt um 702,4 auf 4.935,5 Mio.€ (+16,6%).
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TNr. 05 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen
Die Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen (HGr.2) stiegen im Vergleich zu 2018 insgesamt um 216,4 auf 7.038,9 Mio.€ (+3,2%).
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TNr. 06 Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen sowie besondere Finanzierungseinnahmen
Die Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen sowie besondere Finanzierungseinnahmen (HGr.3) sanken 2019 insgesamt um 2.066,5 auf 218,2 Mio.€ (-90,5%).
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TNr. 07 Personalausgaben und Stellen
Die Personalausgaben (HGr.4) sind gegenüber 2018 um 1.085,2 Mio.€ (+4,8%) auf insgesamt 23.676,8 Mio.€ angestiegen.
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TNr. 08 Sächliche Verwaltungsausgaben und Ausgaben für den Schuldendienst
Die sächlichen Verwaltungsausgaben und Ausgaben für den Schuldendienst (HGr.5) stiegen im Vergleich zu 2018 insgesamt um 144,5 auf 4.677,3 Mio.€ (+3,2%).
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TNr. 09 Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen
2019 wurden für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen (HGr.6) 28.708,9 Mio.€ verausgabt. Dies waren 2.848,7 Mio.€ (+11,0%) mehr als im Vorjahr.
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TNr. 10 Investitionen
Die Ausgaben für Investitionen (HGr.7 und 8) stiegen 2019 gegenüber dem Vorjahr um 1.049,9 auf 7.654,6 Mio.€ an. Die Investitionsquote betrug 11,8%.
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TNr. 11 Besondere Finanzierungsausgaben
Die besonderen Finanzierungsausgaben (HGr.9) sanken 2019 gegenüber dem Vorjahr um 2.929,7 auf 2.077,8 Mio.€ (-58,5%).
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TNr. 12 Rücklagen und Sondervermögen
Rücklagen und Sondervermögen sind zweckgebunden mit Ausnahme der Haushaltssicherungsrücklage. Diese betrug Ende 2019 10,3 Mrd.€.
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TNr. 13 Schuldenstand und Zinsen
2019 wurden 50,0 Mio.€ Schulden getilgt. Die Schulden am Kreditmarkt zum 31.12.2019 lagen bei 12,9 Mrd.€. Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich um 2,9 auf 14,0 Mrd.€. Werden diese vollständig in Anspruch genommen, können sich die Schulden am Kreditmarkt auf 26,9 Mrd.€ erhöhen.
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TNr. 14 Staatsbürgschaften, Garantien und Gewährleistungen
Die unmittelbaren Bürgschafts- und Garantieverpflichtungen des Freistaates erhöhten sich in 2019 um 3,4 auf 8,4 Mrd.€.
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TNr. 15 Finanzierungsrahmen für Corona-Maßnahmen
Der Finanzierungsrahmen 2020 für Corona-Maßnahmen inklusive des Sondervermögens BayernFonds umfasste 78,0 Mrd.€.
Der ORH erkennt die Notwendigkeit und Dringlichkeit von Maßnahmen zur Bewältigung der Folgen der Corona-Pandemie grundsätzlich an, wobei es einen unmittelbaren Veranlassungszusammenhang zwischen der Nettokreditaufnahme und der Notlage geben muss.
Eine Ausnahme von der Schuldenbremse ist für Corona-Maßnahmen grundsätzlich zulässig. Unbeschadet dessen sind alle Möglichkeiten zur Reduzierung der Nettokreditaufnahme in Betracht zu ziehen, da die Grundsätze von Notwendigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten sind.
TNr. 16 Entwicklung des Gesamthaushalts
Der Gesamthaushalt 2020 stieg um 15,1 auf 80,6 Mrd.€ (+23,0%).
Bereinigt um die Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen stiegen die Einnahmen und Ausgaben im Zeitraum 2010 bis 2019 stetig an. Während die Soll-Einnahmen dann 2020 sanken, stiegen die Soll-Ausgaben weiter an.
TNr. 17 Kreditermächtigungen
Für die Jahre 2020 und 2021 sind im Staatshaushalt unter Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse neue Kreditermächtigungen von insgesamt 20,0 Mrd.€ zur Finanzierung des Sonderfonds Corona-Pandemie vorgesehen.
Der Ausnahmecharakter der notlagenbedingten Nettokreditaufnahme erfordert eine nachvollziehbare und detaillierte Darlegung der kreditfinanzierten Maßnahmen sowie deren Eignung zur Überwindung der Notlage.
TNr. 18 Entwicklung der Ausgabereste
Die Ausgabereste haben sich in den letzten 10 Jahren verdoppelt und belaufen sich zum 31.12.2019 auf 8,0 Mrd.€. Nach Auffassung des ORH deutet diese Entwicklung darauf hin, dass dem Grundsatz der bedarfsgerechten Veranschlagung erneut nicht ausreichend entsprochen wird.
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TNr. 19 Entwicklung des Gesamtsolls
Gesamtsoll ist die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben und der aus dem Vorjahr übertragenen Ausgabereste. Das Gesamtsoll stieg in den letzten Jahren kontinuierlich an.
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TNr. 20 Entwicklung des Finanzierungssaldos
Der Finanzierungssaldo (Ist) war in den Jahren 2011 bis 2019 stets positiv. 2020 wird dieser erstmals nach 10 Jahren voraussichtlich wieder negativ sein. Außer 2015 wurden die Haushalte 2011 bis 2021 stets mit einem negativen Finanzierungssaldo (Soll) geplant.
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TNr. 21 Steueraufkommen und Steuereinnahmen
Die Steuereinnahmen sind 2019 um 1.185,9 Mio. € (+2,3%) angestiegen, 2020 verringerten sie sich um 7.794,6 Mio.€ (-14,9%).
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TNr. 22 Entwicklungen im Personalbereich
Im Zeitraum 2015 bis 2019 hat sich die Zahl der Stellen um 16.769 (+5,9%) auf 299.852 erhöht.
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TNr. 23 Haushaltssicherungsrücklage
Die Haushaltssicherungsrücklage wäre nach Planung in den vergangenen Jahren zurückgegangen. Tatsächlich hat die positive Einnahmenentwicklung auch 2019 zu einem weiteren Anstieg auf 10,3 Mrd.€ geführt.[1] Ende 2021 soll sie aufgrund von Entnahmen voraussichtlich 6,1 Mrd.€ betragen.[2]
Soweit es sich um die Finanzierung von auf Dauer angelegten neuen Ausgaben handelt, sieht der ORH Entnahmen aus der Rücklage kritisch.
TNr. 24 Verschuldung im allgemeinen Staatshaushalt
Der haushaltsmäßige Schuldenstand setzt sich aus den Kreditmarktschulden und den übertragenen Kreditermächtigungen für aufgeschobene Anschlussfinanzierungen zusammen.
Der Schuldenstand kann sich bis 2021 im ungünstigsten Fall auf 46,8 Mrd.€ erhöhen. Der ORH empfiehlt, die vorgesehenen Tilgungspläne konsequent einzuhalten.
TNr. 25 Schuldenaufnahme im Sondervermögen BayernFonds
Sollten die Rückzahlungen der vom BayernFonds gewährten Stabilisierungshilfen nicht ausreichen, um die Schulden im Sondervermögen vollständig zu tilgen, drohen dem Staatshaushalt weitere Belastungen.
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TNr. 26 Staatsbürgschaften, Garantien und Gewährleistungen
Angesichts der Corona-Pandemie hat der Freistaat das bestehende Instrumentarium im Bereich Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen deutlich ausgeweitet. Dies führt zu einem erhöhten Haftungsrisiko für den Freistaat.
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TNr. 27 Kennzahlen
Haushaltskennzahlen geben Aufschluss über bestimmte Ausgabearten in Relation zu den bereinigten Gesamtausgaben. Sie ermöglichen einen Überblick zu wichtigen Aspekten der Haushaltsstruktur und deren zeitlicher Entwicklung.
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TNr. 44 Verfahrenssicherheit im Bereich der Personalverwaltung
15 Milliarden Euro Bezüge zahlt der Freistaat jährlich seinen über 400.000 Bediensteten aus. Doch nicht immer werden neue oder geänderte Personaldaten rechtzeitig überprüft. Das kann erhebliche finanzielle Auswirkungen haben.
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TNr. 45 Vollzug des Waffenrechts
Der Vollzug des Waffenrechts schützt vor Gefahr. Dem sensiblen Thema ging der ORH nach und stellte bei seiner Prüfung fest, dass die zuständigen Landratsämter und kreisfreien Gemeinden den entsprechenden Kontrollen oder Dokumentationen nicht immer gerecht werden.
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TNr. 46 Folgewirkungen nach Betriebsprüfung bei Klein- und Mittelbetrieben
Klein- und Mittelbetriebe werden immer seltener vom Finanzamt geprüft. Umso wichtiger wäre es, dass die Ergebnisse der Betriebsprüfung auch in den Folgejahren berücksichtigt werden. Das erfolgt jedenfalls in der Hälfte der Fälle nicht und schmälert das Steueraufkommen!
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TNr. 47 Steuerliche Berücksichtigung von Unterhaltsaufwendungen
Geschätzt 12 Millionen Euro Steuern pro Jahr gehen dem Freistaat durch die Lappen und weitere 42 Millionen Euro jährlich stehen im Feuer. Und das, weil den Finanzämtern bei der Einkommensteuer zu viele Fehler unterlaufen, wenn sie Unterhaltsaufwendungen steuermindernd berücksichtigen. Immer noch – denn die hohe Fehlerquote ist nicht neu.
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TNr. 48 Zentrale Pfandverwertungsstellen
Wenn der Erlös einer Versteigerung nur einen Bruchteil der dafür erforderlichen Personalkosten deckt, muss etwas geändert werden. Der ORH hat zwei Vorschläge, wie die Steuerverwaltung die Arbeit ihrer beiden zentralen Pfandverwertungsstellen wirtschaftlicher gestalten könnte.
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TNr. 49 Verwendungsnachweisprüfung bei der Förderung von kommunalen Hochbaumaßnahmen
Immer wieder stößt der ORH auf das gleiche Problem: Der Freistaat fördert die Kommunen beim Bau von Schulen, Kindertageseinrichtungen und sonstigen kommunalen Gebäuden, prüft aber nicht ordentlich nach, ob die Mittel auch zweckentsprechend und wirtschaftlich verwendet werden. Der ORH meint, dass nun endlich Konsequenzen folgen müssen.
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TNr. 50 Förderung von öffentlichen touristischen Infrastruktureinrichtungen
Bereits seit den 1970er Jahren fördert der Staat öffentliche touristische Infrastruktureinrichtungen von Kommunen. Allein zwischen 2012 und 2019 flossen dafür 96 Millionen Euro. Doch wird damit die Tourismusinfrastruktur tatsächlich verbessert? Und sollte schon wegen des Klimawandels das seit 50 Jahren laufende Programm nicht endlich evaluiert werden?
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TNr. 51 Finanzhilfen für Dürreschäden 2018 in der Landwirtschaft
Schnelle und unbürokratische Hilfe ist wichtig. Genauso wichtig ist aber, dass die Hilfen in der richtigen Höhe und an die richtigen Empfänger gehen. Angesichts der Dürre 2018 hatte der Freistaat zwei zeitlich gestaffelte Hilfsprogramme für die Landwirtschaft aufgelegt. Doch dabei kam es zu erheblichen Ungereimtheiten und Umsetzungsmängeln.
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TNr. 52 Projektförderung im kommunalen Straßenbau
Die Verwaltungsreform V21 selbst ist noch eine Baustelle. Jedenfalls lassen auch 15 Jahre nach ihrem Start manche beabsichtigten Vereinfachungen und Einsparungen bei der Projektförderung im kommunalen Straßenbau weiter auf sich warten. Der ORH hält es für überfällig, diese Reform endlich weiter voranzutreiben, aber auch den Erfolg des seit 50 Jahren laufenden Programms mit seinen milliardenschweren Zuwendungen zu evaluieren.
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TNr. 53 Verfahren zur Feststellung der Behinderung
Effizienzpotenzial sieht der ORH beim Verfahren der ZBFS zur Feststellung der Behinderung. So sollte vor allem das eigene ärztliche Personal gleichmäßiger und besser ausgelastet werden. Dadurch könnte der Anteil der externen Gutachten reduziert werden, was Kosten einsparen würde. Der ORH hat aber noch weitere Verbesserungsvorschläge.
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TNr. 54 Veterinärkontrollen in der landwirtschaftlichen Nutztierhaltung
Da klafft eine bedenkliche Kontrolllücke: 2019 wurde etwa jeder fünfte schweinehaltende Betrieb in Bayern nicht von der staatlichen Veterinärverwaltung kontrolliert. Das betrifft nicht nur den Tierschutz und die Tiergesundheit. Vielmehr drohen auch gravierende finanzielle Folgewirkungen – gerade mit Blick auf die drohende Afrikanische Schweinepest.
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TNr. 55 Förderung innovativer medizinischer Versorgungskonzepte
Doppelt genäht hält besser – aber nicht, wenn es um Fördergelder geht, meint der ORH. Wenn Bund und Freistaat weitgehend dasselbe fördern, ist das unnötig und widerspricht auch dem haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgrundsatz.
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TNr. 56 Qualitätsmanagement an Hochschulen
Einige Hochschulen haben ihre Hausaufgaben noch nicht gemacht. Schon seit 2006 sind sie gesetzlich verpflichtet, ein Qualitätsmanagementsystem zu entwickeln, das alle ihre Aufgabenbereiche umfasst. Tatsächlich sind vier der fünf vom ORH geprüften Hochschulen dabei aber über erste Schritte noch nicht hinausgekommen.
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TNr. 57 Reisekostenwesen an Hochschulen
Zeit ist Geld! Während für die Abrechnung von Reisekosten in der Staatsverwaltung vier zentrale Abrechnungsstellen des Landesamts für Finanzen zuständig sind, erledigt jede der 26 staatlichen Hochschulen diese Aufgabe selbst. Sie brauchen dafür aber vergleichsweise erheblich mehr Zeit, was im Vergleich auch 2½-fach höhere Kosten verursacht. Der ORH sieht ein Einsparpotenzial von mindestens 1,6 Millionen Euro pro Jahr.
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TNr. 58 Patientenverpflegung an den Universitätsklinika
Wenn die Zahl der Patientenessen die Zahl der Patienten im Klinikum zum Teil weit überschreitet, dann kann etwas nicht stimmen. Zu diesem Ergebnis kam der ORH und berechnete die Mehrkosten durch unnötig bestellte und bezahlte Patientenessen bei fünf Universitätsklinika. Die betragen allein von 2012 bis 2018 mindestens 9,6 Millionen Euro.
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