Jahresbericht 2021

TNr. 01 Haushaltsrechnung 2019

Die Haushaltsrechnung 2019 schließt ausgeglichen ab. Die darin aufgeführten Beträge stimmen mit der Buchführung überein. Die Einnahmen und Ausgaben sind, von wenigen Fällen abgesehen, ordnungsgemäß belegt.

Das Finanzministerium legte mit Schreiben vom 02.10.2020[1] dem Landtag und dem ORH die Haushaltsrechnung 2019 vor.(2) Die Haushaltsrechnung wurde auf der Grundlage des Haushaltsgesetzes 2019/2020[3] aufgestellt, das durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2019/2020[4] geändert wurde. Sie enthält alle in Art.81 bis 85 BayHO vorgeschriebenen Abschlüsse, Erläuterungen und Übersichten sowie den Abschlussbericht.


1.1 Haushaltsabschluss

Die Buchführung für das Haushaltsjahr 2019 wurde am 28.04.2020 abgeschlossen. Der maßgebliche Abschluss für die Haushaltsrechnung ist das rechnungsmäßige Jahresergebnis.[5] Für diese Berechnung wird auf die Ist-Ergebnisse und die Entwicklung der Haushaltsreste zurückgegriffen. Für 2019 weisen die Haushaltsrechnung und die Buchführung folgende Beträge aus:

Tabelle 1
Das rechnungsmäßige Jahresergebnis beträgt "null“. Damit ist die Haushaltsrechnung 2019 ausgeglichen. Ein abzuwickelnder Überschuss oder Fehlbetrag nach Art.25 BayHO entstand nicht.


Die nach Haupt bzw. Obergruppen gegliederte Übersicht stellt die im Haushaltsplan 2019 veranschlagten Einnahmen und Ausgaben den Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben 2019 gegenüber:

Tabelle 2
Die Einnahmen des Jahres 2019 fielen zum ersten Mal seit 2008 wieder geringer aus als geplant. Dies war ausschließlich auf die Soll-Ist-Abweichung bei der Schuldenaufnahme zurückzuführen, da die Anschlussfinanzierung der ausgelaufenen Kredite aufgrund der guten Liquidität aufgeschoben wurde (vgl. TNr.1.3). Die Ist-Ausgaben überstiegen 2019 - wie stets seit 2011 - die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze. Bei 16,0% dieser Mehrausgaben handelte es sich um Haushaltsüberschreitungen (vgl. TNr.1.4). Im Übrigen wurden diese durch entsprechende Mehreinnahmen gedeckt. Auf die einzelnen Veränderungen wird in den TNrn.3 bis 11 näher eingegangen.


1.2 Haushaltsreste

Aus dem Haushaltsjahr 2019 wurden Ausgabereste von 8,0 Mrd. € und Einnahmereste von 14,0 Mrd.€ in das Haushaltsjahr 2020 übertragen.


Haushaltsreste können gebildet werden, wenn die tatsächlichen Ausgaben oder Einnahmen geringer sind als die im Haushaltsplan veranschlagten Ansätze. Sie können unter bestimmten Voraussetzungen in das nächste Haushaltsjahr übertragen werden.


1.2.1 Ausgabereste

Die Übertragung und Inanspruchnahme der übertragbaren Ausgabemittel bedürfen der Einwilligung des Finanzministeriums. Ausgabemittel sind kraft Gesetzes übertragbar, wenn es sich um Investitionsausgaben (HGr. 7 und 8) oder Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen handelt. Zudem können Ausgaben gemäß DBestHG im Rahmen der Budgetierung übertragbar sein oder durch einen Haushaltsvermerk für übertragbar erklärt werden. Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn die Ausgabe bei wirtschaftlicher und sparsamer Verwaltung weiterhin erforderlich ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn aufgrund der veranschlagten Haushaltsmittel rechtliche Verpflichtungen eingegangen wurden, die noch erfüllt werden müssen.[6]


Das Finanzministerium stimmte der Übertragung folgender Ausgabereste des Jahres 2019 in das Haushaltsjahr 2020 zu:

Tabelle 3
Die Ausgabereste im Allgemeinen Haushalt stiegen um 656,3 auf 7.936,6 Mio. € an. 401,6 Mio. € (- 21,5 Mio.€) der Ausgabereste entfielen auf die Baumaßnahmen der Anlage S.


Die Ausgabereste verteilten sich folgendermaßen auf die verschiedenen Ausgabearten:

Tabelle 4
Die Übertragung der Ausgabereste war nicht zu beanstanden, soweit die Ausgabereste nur im zulässigen und sachlich notwendigen Umfang gebildet wurden und das Finanzministerium in die Übertragung und Inanspruchnahme gem. Art.45 Abs.3 BayHO eingewilligt hat. Allerdings wurden die haushaltsrechtlichen Vorgaben zur zeitlichen Verfügbarkeit der Ausgabereste gem. Art.45 Abs.2 BayHO nicht ausreichend beachtet.[7]


Insgesamt erhöhten sich die Ausgabereste erneut um 632,6 auf 7.974,4 Mio.€ (+ 8,6%). Sie erhöhten sich damit zum zehnten Mal in Folge, obwohl deren Anstieg durch die Veranschlagung von 48,9 Mio.€ globalen Minderausgaben[8] in den Einzelplänen 04, 09, 10, 12 und 15 sowie einen Resteeinzug von 392,9 Mio.€ durch das Finanzministerium entgegengewirkt wurde. 2019 verblieben somit 8,0 Mrd.€ Ausgabereste. Diese beliefen sich allein im Bereich der Investitionen (HGr. 7 und 8) auf 4,7 Mrd.€ (58,9% aller Ausgabereste).


1.2.2 Einnahmereste

Die vom Landtag bewilligten Ermächtigungen zur Kreditaufnahme[9] und zur Entnahme von Mitteln aus dem Grundstock oder aus Rücklagen werden vom Finanzministerium als Einnahmereste übertragen, soweit sie zur Deckung noch benötigt werden. Folgende Einnahmereste wurden in das Jahr 2020 übertragen:

Tabelle 5
Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen stiegen gegenüber dem Vorjahr um 2.930,5 Mio.€ an (s. TNr.1.3).


Die Ausgaben für die o.g. Investitions- und Zukunftsprogramme werden aus dem Grundstock (Privatisierungserlöse) oder den Sonderrücklagen finanziert. Hierfür hat der Landtag entsprechende Entnahmen bewilligt, die dem Haushalt als Einnahmen zufließen. Im Haushaltsvollzug werden die Entnahmen erst getätigt, wenn die Ausgaben abfließen. Soweit dies nicht geschieht, werden korrespondierend Einnahme- und Ausgabereste gebildet (vgl. Tabellen 3 und 5).


Die Übertragung der Einnahmereste von insgesamt 14.016,1 Mio.€ war zulässig, da diese zur Deckung der Ausgabereste (7.974,4 Mio.€) und zur haushaltsmäßigen Abdeckung der noch nicht abgewickelten Kassenergebnisse des Jahres 2019 sowie der Vorjahre (6.041,6 Mio.€)[10] benötigt wurden.[11]


1.3 Kreditermächtigungen

Der Landtag bestimmte im Haushaltsgesetz[12], in welcher Höhe das Finanzministerium Kredite aufnehmen und diese Kreditermächtigungen übertragen darf. Die haushaltsgesetzlichen Kreditermächtigungen wurden wie folgt beansprucht:

Tabelle 6
Seit dem Haushalt 2008[3][13] können nicht beanspruchte Kreditermächtigungen für die Anschlussfinanzierung auslaufender Altschulden in die folgenden Haushaltsjahre übertragen werden.


2019 wurden Darlehen von 2.930,5 Mio.€ fällig. Darin waren 1.220,0 Mio.€ Kreditrahmenverträge und Aussetzungsfloater[14] enthalten. Diese sowie 150,0 Mio.€ bereits 2018 fällig gewordene weitere Kreditrahmenverträge hat das Finanzministerium in 2019 verlängert und sie wie in der Vergangenheit zunächst als Kreditaufnahmen gebucht. In Anpassung an die Bestimmungen der amtlichen Schuldenstatistik sowie an die vom Stabilitätsrat am 13.12.2019 beschlossene Systematik, die 2023 erneut evaluiert werden wird, wurden jedoch alle bestehenden Kreditrahmenverträge und Aussetzungsfloater mit Wert zum 27.12.2019 (1.420,0 Mio.€[15]) haushaltsmäßig getilgt. Das Finanzministerium tilgte 2019 damit insgesamt 4.350,5 Mio.€. Dauerhaft getilgt wurden 50,0 Mio.€.

Abb 1
Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich von 6,9 Mrd.€ in 2015 auf 14,0 Mrd.€ in 2019. In Kap. 13 60 wurden 2019 Kreditermächtigungen von 1,3 Mrd.€ (+ 163,1%) für eine spätere Anschlussfinanzierung übertragen. In Kap. 13 60 werden sämtliche Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit der Stabilisierung der BayernLB veranschlagt.


1.4 Haushaltsüberschreitungen

Über- oder außerplanmäßige Ausgaben können entstehen, wenn die veranschlagten Ansätze nicht ausreichen bzw. Ausgaben geleistet werden müssen, für die kein Haushaltstitel vorgesehen ist. Voraussetzung für eine Ausgabeermächtigung ist die Einwilligung des Finanzministeriums. Dem Finanzministerium wird hier ein Notbewilligungsrecht eingeräumt, welches subsidiär zum Budgetrecht des Landtags ist.[16]


Die Einwilligung darf nur erteilt werden, wenn es sich um ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis handelt. Eine Unabweisbarkeit liegt insbesondere dann vor, wenn die Mehrausgabe so eilbedürftig ist, dass diese nicht mehr bis zur Verabschiedung eines Nachtragshaushalts zurückgestellt werden kann. Ein Nachtrag für unvorhergesehene und unabweisbare Ausgaben ist nicht erforderlich, wenn die Ausgaben im Einzelfall 5 Mio.€ nicht überschreiten oder Rechtsansprüche (z.B. Zahlungen aufgrund des AsylbLG) zu erfüllen sind.


Um dem Budgetrecht des Landtags Rechnung zu tragen, hat das Finanzministerium den Landtag bei Haushaltsüberschreitungen im Einzelfall von mehr als 250.000€ halbjährlich und in Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung unverzüglich zu unterrichten.

Tabelle 7
Die Haushaltsüberschreitungen betrugen 0,3% (Vorjahr: 1,1%) des Haushaltsvolumens. Dabei berücksichtigt die o. a. Tabelle bei den außerplanmäßigen Ausgaben auch einige Titel[17], die in der Zentralrechnung mit der Bemerkung "apl“ für außerplanmäßige Titel versehen sind, obwohl es sich bei diesen Titeln gem. NHG 2019/2020 vom 19.03.2020 um planmäßige Leertitel handelt. Die Titel wurden bereits benötigt, bevor das NHG 2019/2020 beschlossen und bekanntgemacht war. Folglich konnten diese Titel nur unter den Voraussetzungen für außerplanmäßige Haushaltsstellen eingerichtet werden.[18]


2019 wurden in vier Fällen über- und außerplanmäßige Ausgaben sowie Vorgriffe von 5 Mio.€ und mehr geleistet:
  • Bei den Zuschüssen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) fiel ein Vorgriff von 133,9 Mio.€ an, der aufgrund eines Haushaltsvermerks gestattet war.
  • Für Zuweisungen für Investitionen an Gemeinden und Gemeindeverbände im Bereich der Investitionsprogramme zur Kinderbetreuungsfinanzierung des Bundes fiel ein Vorgriff von 7,5 Mio.€ an. Das Finanzministerium lehnte in diesem Fall seine Einwilligung in eine überplanmäßige Ausgabe hierzu ab. Das Sozialministerium hätte die Bundesmittel rechtzeitig anfordern müssen. Diese wurden zwischenzeitlich nachgefordert und vereinnahmt.
  • Im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs musste ein rückzahlbarer Zuschuss (unverzinsliches Darlehen) von 7,5 Mio.€ für die Vorfinanzierung von Investitionen zur Verbesserung der Infrastruktur in der Haushaltsrechnung als außerplanmäßige Ausgabe nachgewiesen werden. Es handelt sich um keine echte, sondern lediglich um eine formell als außerplanmäßig zu buchende Ausgabe.
  • Für die "Zuschüsse für Bauinvestitionen über 5 Mio.€“ (Kap. 15 20 Tit. 891 03) beim Klinikum der Universität Nürnberg fielen überplanmäßige Ausgaben von 12,0 Mio.€ an. Hier verweigerte das Finanzministerium seine Einwilligung, da diese vorab zu erteilen nicht mehr möglich war. Die Zahlung, welche erst im Januar 2020 zulasten des Haushaltsjahres 2019 (sog. Nachmonatsbuchung) vorgenommen wurde, hätte zudem zulasten des Haushaltsjahres 2020[19] gebucht werden müssen.

Bis auf wenige Ausnahmen lag die erforderliche Einwilligung des Finanzministeriums zur Überschreitung des Haushalts vor bzw. bestätigten das Finanzministerium oder die zuständigen Staatsministerien[20], dass sie bei rechtzeitiger Antragstellung zugestimmt hätten. Soweit das Finanzministerium einen Ausgleich nach Art. 37 Abs. 3 BayHO gefordert hat, wurde dem Rechnung getragen. Ein Nachtrag zum Haushaltsgesetz war nicht erforderlich.


Der Landtag wurde bei Haushaltsüberschreitungen von mehr als 250.000€ ordnungsgemäß unterrichtet.

Abb 2
Die Haushaltsüberschreitungen im Jahr 2015 beliefen sich auf 1.368,2 Mio.€ und entsprachen damit einem Anteil von 2,7% des Haushaltsvolumens. Dieser hohe Wert war durch die Mehrausgaben für die Unterbringung von Asylbewerbern und sonstigen Ausländern bedingt. In den Jahren 2016 bis 2018 lagen die Haushaltsüberschreitungen - ähnlich wie in den Jahren vor 2014[21]  - zwischen 0,6 und 1,2%. 2019 lagen die Haushaltsüberschreitungen erstmals seit 2007 wieder unter 200 Mio.€, was einem Anteil von 0,3% des Haushaltsvolumens entsprach.


1.5 Globale Veranschlagungen

Einnahmen und Ausgaben sind im Haushaltsplan nach Entstehungsgrund bzw. nach Zwecken getrennt zu veranschlagen.[22] Eine Ausnahme hiervon stellen die globalen Mehr- und Mindereinnahmen sowie die globalen Mehr- und Minderausgaben dar. Diese werden veranschlagt, wenn zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung noch unklar ist, bei welcher Haushaltsstelle die Einnahme bzw. Ausgabe zuzuordnen oder eine Einsparung möglich ist.


Die 2019 bei Kap. 13 03 Tit. 972 01 veranschlagte "Minderausgabe aufgrund haushaltsgesetzlicher Einsparungsmaßnahmen in sämtlichen Einzelplänen“ betrug 340,0 Mio.€ (+ 30,0 Mio.€). Diese wurde über die haushaltsgesetzliche Sperre gem. Art. 4 HG 2019/2020 erbracht.


Bei Tit. 972 03 der Einzelpläne 04, 09, 10, 12 und 15 wurden globale Minderausgaben von insgesamt 48,9 Mio.€ (+ 1,8 Mio.€) veranschlagt. Die Einsparung hierfür war bei den übertragbaren Ausgabeansätzen zu erwirtschaften und bei den einschlägigen Haushaltsstellen nachzuweisen. In der Haushaltsrechnung wurde deren Erbringung vollständig belegt.


Darüber hinaus wurden 2019 im Einzelplan 15[23] weitere globale Minderausgaben zur Haushaltskonsolidierung von 12,7 Mio.€ ausgebracht und ordnungsgemäß durch Einsparungen an anderer Stelle gedeckt.


Im Bereich des Umweltministeriums wurden für sächliche Verwaltungsausgaben globale Mehrausgaben von 0,9 Mio.€ und globale Minderausgaben von 0,6 Mio.€ ausgebracht; die Minderausgaben wurden ordnungsgemäß durch Einsparungen an anderer Stelle gedeckt.[24] Beim Bauministerium wurden für sächliche Verwaltungsausgaben globale Mehrausgaben von 0,9 Mio.€ ausgebracht.[25]

 

1.6 Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung

(Art. 97 Abs. 2 Nr. 1 BayHO)

Die in der Haushaltsrechnung 2019 aufgeführten Beträge stimmen mit den in der Buchführung nachgewiesenen Beträgen überein.
Die Haushaltsrechnung wird mittels eines IT-Verfahrens aus den gebuchten Einnahmen und Ausgaben erstellt.


Die Einnahmen und Ausgaben waren - abgesehen von wenigen Fällen - ordnungsgemäß belegt. Die Prüfung erfolgte u. a. anhand eines mathematisch-statistischen Stichprobenverfahrens.


Soweit der ORH feststellte, dass Einnahmen oder Ausgaben nicht an der für sie vorgesehenen Haushaltsstelle gebucht waren, beanstandete er dies. Auf die Gesamtrechnung hatte es keine Auswirkung.


Der Innenminister bestätigte in der Haushaltsrechnung 2019 über den Einzelplan 03 die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltungsführung nur eingeschränkt. Grund hierfür waren bei einer Polizeiinspektion im Bereich des Polizeipräsidiums München festgestellte Verstöße gegen eine geordnete Rechnungslegung i. S. d. korrekten Buchführung, Zahlungsabwicklung und Belegaufbewahrung. Aufgrund der durchgeführten Überprüfung wurde letztlich ein Kassenüberschuss von knapp 3.900€ vereinnahmt. Die Ermittlungen hierzu sind abgeschlossen.


Der Wissenschaftsminister bestätigte in der Haushaltsrechnung 2019 über den Einzelplan 15 die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltungsführung nur eingeschränkt. Anlass waren die bei einer Kassenprüfung des Botanischen Garten Münchens festgestellten Verstöße beim Verkauf von Postkarten, Schriften usw. Der Sachverhalt wurde aufgeklärt und das Vorgehen haushaltskonform angepasst. Weiterer Anlass war, dass bei einer Universität Hinweise auf Fallkonstellationen bestehen, die ggf. das Vorliegen einer "Schwarzen Kasse“ begründen. Das Verfahren hierzu ist noch nicht abgeschlossen.

 


[1] LT-Drs. 18/10874.
[2] Art.80 BV i. V. m. Art.80 und Art.114 Abs.1 BayHO.
[3] HG 2019/2020 vom 24.05.2019 (GVBl. S. 266).
[4] NHG 2019/2020 vom 19.03.2020 (GVBl. S. 153).
[5] Art.83 Nr.2 Buchst.d) BayHO.
[6] Art.45 und Art.19 BayHO.
[7] Vgl. ORH-Bericht 2020 - Ergänzungsband TNr.10.
[8] Tit. 97203 der o.g. Einzelpläne - vgl. auch TNr.1.5.
[9] Art.18 Abs.3 BayHO und Art.2 HG 2019/2020.
[10] Vgl. Tabelle 1 Nr.3.
[11] Art.2 und Art.8 Abs.3 HG 2019/2020.
[12] Art.18 Abs.3 BayHO i.V.m. Art.2 HG 2017/2018 in der aktuell gültigen Fassung.
[13] Art.8 Abs.10 HG 2007/2008 i.d.F.d. 1.NHG 2008, ab 2009/2010 Art.8 Abs.3 HG.
[14] Aussetzungsfloater sind variable Darlehen, deren Inanspruchnahme zinslos ausgesetzt werden kann.
[15] Die Summe (1.420,0 Mio.€) ergibt sich aus den verlängerten (1.370,0 Mio.€) sowie den für 2019 noch laufenden (50,0 Mio.€) Kreditrahmenverträgen und Aussetzungsfloatern.
[16] Art.37 BayHO.
[17] Kap. 0301 Tit. 42816, Kap.0311 Tit.42816, Kap.0311 Tit.70151, Kap.0315 Tit.42816, Kap.0317 Tit.42816, Kap.0907 Tit.86173, Kap.1006 Tit.51901, Kap.1404 Tit.68672 und Kap.1507 Tit.42291.
[18] Vgl.Nr.8 des Abschlussberichts des Finanzministeriums zur Gesamtrechnung 2019.
[19] Art.72 Abs.3 BayHO.
[20] Nr.7.3 HvR 2019/2020.
[21] Die Haushaltsüberschreitung 2014 betrug 2,7% aufgrund der überplanmäßigen Ausgabe im Rahmen der Garantieübernahme zur Absicherung des ABS-Portfolios der BayernLB
[22] Art.17 Abs.1 BayHO.
[23] Kap.1502 Tit.97201.
[24] Kap.1202 Tit.54801 und 54901.
[25] Kap.0902 Tit.54801.