TNr. 55 Förderung der Betriebs-, Haushalts- und Melkeraushilfe

Der ORH hat - nach 2009 erneut - bis Anfang 2022 mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Regensburg und Würzburg die Förderung der hauptberuflichen sozialen Betriebs-, Haushalts- und Melkeraushilfe geprüft. Diese aktuelle Prüfung umfasste die Jahre 2015 bis 2018; in Teilen wurden auch Entwicklungen späterer Jahre einbezogen. Ein Schwerpunkt der Prüfung lag insbesondere bei der Frage der Notwendigkeit und der Wirtschaftlichkeit der Förderung der sog. sozialpflichtigen Einsätze.

55.1 Ausgangslage

Landwirtschaftliche Unternehmen in Bayern erhalten Unterstützung durch Betriebs- und Haushaltshilfen; in viehhaltenden Betrieben u.a. durch Melkeraushilfen. Ziel ist es, mit diesen Ersatzkräften die Weiterführung des landwirtschaftlichen Unternehmens sicherzustellen.

Dabei ist zwischen folgenden Situationen und Einsatzarten zu unterscheiden:

• Sozialpflichtige Einsätze: Diese werden in sozialen und betrieblichen Notlagen im Rahmen einer bestehenden Sozialversicherungspflicht als Sachleistung erbracht. Das landwirtschaftliche Unternehmen hat auf diese einen gesetzlichen Anspruch gegenüber seinem Versicherungsträger.
• Sozialoffene Einsätze: Sie werden für den Zeitraum erbracht, für den ein gesetzlicher Leistungsanspruch durch die Sozialversicherungsträger nicht (mehr) oder nicht im beantragten aber benötigten Umfang gegeben ist.
• Entlastungseinsätze: Sie dienen während Krankheitsvorsorge oder Urlaub, also außerhalb von Notsituationen, zur Vertretung in Unternehmen, die zu Erwerbszwecken Nutztiere halten.

Bei sozialoffenen Einsätzen und Entlastungseinsätzen sind die Kosten der Ersatzkräfte vom landwirtschaftlichen Unternehmen selbst zu tragen; sie sind nicht von der Sozialversicherungspflicht umfasst.

55.1.1 Sozialpflichtige Einätze

Bei sozialpflichtigen Einsätzen wird dem landwirtschaftlichen Unternehmen auf gesetzlicher Grundlage kostenfrei eine Ersatzkraft gestellt. Landwirte und ihre mitarbeitenden Familienangehörigen sind bei der bundesgesetzlichen Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau (SVLFG) pflichtversichert nach bundeseinheitlichen Beitragssätzen.¹

Die SVLFG ist eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie vereint als eigener Sozialversicherungsträger die landwirtschaftliche Unfall-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie die Alterssicherung unter einem Dach. Das landwirtschaftliche Sozialversicherungssystem weist eine gesetzlich geregelte Besonderheit auf: Anstelle einer Entgeltersatzleistung bei Arbeitsunfähigkeit ist die Gewährung einer Betriebs- und Haushaltshilfe (BHH) vorgesehen, wenn diese Leistung zur Aufrechterhaltung des Unternehmens erforderlich ist. Dazu stellt im Falle einer Notsituation das landwirtschaftliche Unternehmen einen Antrag auf Sachleistung (im Folgenden Sachleistungsantrag) bei der SVLFG.

Die SVLFG ist nach eigener Darstellung nicht in der Lage, ihre Leistungsverpflichtung in Bayern durch eigenes Personal zu erfüllen. Sie bedient sich daher überwiegend aus einem Pool von hauptberuflichen Ersatzkräften. Diese werden von verschiedenen Trägerorganisationen, wie der Katholischen Dorfhelferinnen und Betriebshelfer in Bayern GmbH (KDBH), der Ländlicher Betriebs- und Haushaltsdienst GmbH (LBHD), dem Evangelischen Bildungszentrum Hesselberg (EBZ)² und dem Melkeraushilfsdienst Bayern e.V. (MAHD) zur Verfügung gestellt.

Die SVLFG hat mit den Trägerorganisationen inhaltsgleiche Verträge über das „Erbringen von Betriebs- und Haushaltshilfeleistungen in der landwirtschaftlichen Sozialversicherung“ geschlossen. Mit den darin vereinbarten Vergütungssätzen sind alle im Zusammenhang mit der BHH erbrachten Leistungen einschließlich von deren Organisation und Vermittlung abgegolten. Darüber hinaus ist geregelt, dass weder von den Trägerorganisationen noch von den von ihr eingesetzten Ersatzkräften Forderungen gegenüber den Versicherten erhoben werden dürfen. Die Vermittlung aller Ersatzkräfte sowie die Leitung der Einsätze obliegt den regional zuständigen Maschinen- und Betriebshilfsringen (MR).

55.1.2 Förderung durch den Freistaat

Der Freistaat fördert mit Zuwendungen die Einsätze und Organisation von Fachkräften für die soziale BHH sowie die Melkeraushilfe.³ Letztlich ist Ziel, die jeweils in Anspruch zu nehmende Dienstleistung - auch bei sozialpflichtigen Einsätzen - zu verbilligen. Dazu hat das Landwirtschaftsministerium Richtlinien erlassen, die für alle o. g. Einsatzarten gelten. Begünstigt werden sollen landwirtschaftliche Unternehmen mit Sitz in Bayern. Voraussetzung für die Förderung des Freistaates ist, dass das begünstigte landwirtschaftliche Unternehmen einen Antrag auf Förderung des Einsatzes von Fachkräften der BHH sowie für die Melkeraushilfe (im Folgenden Zuwendungsantrag I) über den örtlich zuständigen MR stellt.

Zuwendungsempfänger der staatlichen Förderung ist der Verband der Dorf- und Betriebshilfsdienste in Bayern e.V. (Dachverband). Zu diesem haben sich die Trägerorganisationen KDBH, LBHD, EBZ sowie MAHD 2012 zusammengeschlossen. Der Dachverband verhandelt u.a. die Vergütungssätze der SVLFG und soll zudem für eine vereinheitlichte und vereinfachte Förderabwicklung gegenüber dem Landwirtschaftsministerium sorgen. Dazu stellt er gebündelt für die unter seinem Dach zusammengeschlossenen Trägerorganisationen bei der zuständigen Stelle⁴ einen Antrag auf Zuwendungen gemäß BayAgrarWiG⁵. Dieser Zuwendungsantrag (im Folgenden Zuwendungsantrag II) hat u.a. die Förderung der Vermittlung und des Einsatzes von Fachkräften für die BHH sowie die Melkeraushilfe zum Gegenstand. Die gewährten Zuwendungen leitet der Dachverband an die Trägerorganisationen entsprechend der geleisteten Einsatzstunden weiter.

2009 hatte der ORH im Rahmen seiner Prüfung zum Einsatz von Dorfhelfern, Betriebshelfern und Aushilfsmelkern u.a. empfohlen, die staatliche Förderung der sozialpflichtigen Einsätze einzustellen, da hierauf ein gesetzlicher Anspruch besteht. Das Landwirtschaftsministerium äußerte sich diesbezüglich 2010: „Aufgrund der Tatsache, dass bei Betriebs- und Haushaltshilfe für landwirtschaftliche Unternehmer ein gesetzlicher Anspruch nach dem Sozialgesetzbuch besteht, plädiert das StMELF zukünftig für eine Verringerung des finanziellen Engagements des Staates bei den sozialpflichtigen Einsätzen und im Gegenzug dazu für einen verstärkten Einsatz der Fördermittel - ähnlich dem Ansatz des ORH - im Bereich der sozialoffenen Einsätze. Mittelfristig wird eine vollständige Deckung der Kosten der sozialpflichtigen Einsätze durch die Erstattung der SVLFG angestrebt.“

55.2 Feststellungen

55.2.1 Vergütungssätze der Sozialversicherung für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau für sozialpflichtige Einsätze

In den Verträgen zwischen SVLFG und den Trägerorganisationen wurde geregelt, dass die jeweilige Trägerorganisation für die SVLFG den Versicherten genügend geeignete Ersatzkräfte für diese Leistungen zur Verfügung stellt. Ein Vertragsverhältnis zwischen dem landwirtschaftlichen Betrieb und der Trägerorganisation besteht während des sozialpflichtigen Einsatzes zu keiner Zeit.

Die Vergütung für die Ersatzkräfte wurde in einer eigenen Vergütungsvereinbarung geregelt. Diesbezüglich ist der Dachverband laut Richtlinien des Landwirtschaftsministeriums verpflichtet, „bei den Vertragsverhandlungen mit den gesetzlichen Sozialversicherungsträgern möglichst hohe Erstattungsbeträge zu vereinbaren“.⁶

2015 hat die SVLFG mit der KDBH, der LBHD, dem EBZ und dem MAHD individuelle Stundensätze festgelegt, die jeweils jährlich mit einem Index angepasst werden. Nach Angaben des Dachverbands, der mit der SVLFG die Verhandlungen führt, kalkulierte diese bei ihren Vergütungssätzen die in Bayern gewährte staatliche Förderung (s.u.) mit ein. So läge der vereinbarte Vergütungssatz in einem anderen Land, in dem sozialpflichtige Einsätze nicht mehr gefördert werden, je Einsatzstunde über dem in Bayern.

Die Gegenüberstellung der nachgewiesenen Personalvollkosten der Trägerorganisationen gemäß der Angaben in den Verwendungsnachweisen zeigt: Im Zeitraum von 2015 bis 2018⁷ deckten die von KDBH, LBHD und EBZ mit der SVLFG vereinbarten Vergütungssätze die Personalvollkosten zwischen 74 und 95% ab; beim MAHD zwischen 91 und nahezu 100%. Ab 2021 führten Nachverhandlungen des Dachverbands zu einer mehrstufigen außerordentlichen Erhöhung der Vergütungssätze, die seit dem 01.07.2021 gelten. Laut Darstellung der Trägerorganisationen deckten diese aber die angefallenen Personalvollkosten weiterhin nicht vollständig.

55.2.2 Förderung sozialpflichtiger Einsätze durch den Freistaat

Den Verträgen entsprechend durften weder die Trägerorganisationen noch die von ihr eingesetzten Ersatzkräfte Forderungen gegenüber den Versicherten erheben.

Die Zuwendung des Freistaates für Organisation und Einsatz soll in Form einer Festbetragsfinanzierung mit Pauschalen je nachgewiesener Einsatzstunde an den Dachverband als Zuwendungsempfänger erfolgen. Dieser reicht für die Trägerorganisationen den o.a. Zuwendungsantrag II bei der zuständigen Stelle ein und leitet die bewilligte Zuwendung in voller Höhe an die Trägerorganisationen als Erbringer des Vertretungsdienstes weiter. Tatsächlich erfolgte dies nur, wenn für die geleisteten Einsatzstunden das begünstigte landwirtschaftliche Unternehmen den o.a. Zuwendungsantrag I⁸ stellte.

Das Landwirtschaftsministerium förderte 2015 bis 2018 die hauptberufliche soziale BHH mit 5,87 Mio.€; dabei entfielen auf den sozialpflichtigen Einsatz etwa 4,66 Mio.€, d. h. 80% aller Fördermittel:

Rund 93% der geförderten Einsatzstunden wurden im Bereich der sozialpflichtigen Einsätze geleistet:

Das Landwirtschaftsministerium hatte infolge der Prüfung des ORH 2009 die Fördersätze für die vom Dachverband abzurechnenden sozialpflichtigen Einsatzstunden einerseits von 7 auf 5€ (3€ beim MAHD) reduziert. Andererseits wurde eine neue Pauschale in Höhe von 0,60€ je Einsatzstunde für die Organisation eingeführt.

Die Verwendungsnachweisprüfung macht deutlich, dass entgegen der Vorgaben in den Richtlinien, für die endgültige Festsetzung der Höhe der beantragten Zuwendung nicht die Festbetragsfinanzierung mit Pauschalen zugrunde gelegt wurde. Stattdessen hat die zuständige Stelle einen Fehlbedarf der Trägerorganisationen zwischen deren tatsächlichen Kosten und den tatsächlichen Einnahmen (insbesondere Vergütungssätze der SVLFG) ermittelt. Bei Trägerorganisationen mit hohen Personalvollkosten ergab sich folglich ein höherer Fehlbedarf als bei Trägerorganisationen mit niedrigeren Personalvollkosten. Je nach Trägerorganisation führte dies zu einer Förderung je Einsatzstunde zwischen 0,02 und 5,60€.

Keine Zuwendung des Freistaates wurde in folgenden drei Fallgruppen sozialpflichtiger Einsätze gewährt:

• Fälle, in denen die landwirtschaftlichen Unternehmen keinen Zuwendungsantrag I, sondern lediglich den Sachleistungsantrag gegenüber der SVLFG stellten (10% aller erbrachten Einsatzstunden).
• Fälle, in denen eine Trägerorganisation sozialpflichtige Einsatzstunden mithilfe von Personal erbrachte, das über sog. Zweitarbeitsverträge beschäftigt wurde und dessen Personalvollkosten in der Folge niedriger lagen. Laut Landwirtschaftsministerium sind die sozialpflichtigen Einsätze, die von diesen Personen geleistet werden, von der Förderung ausgeschlossen.
• Fälle, in denen die SVLFG mit weiteren regionalen Leistungsanbietern (wirtschaftlich tätigen GmbHs) Verträge über das Erbringen von Betriebshilfe geschlossen hatte, die nicht dem Dachverband angehören. Laut Trägerorganisationen entspricht die vereinbarte Vergütung annähernd den vom Dachverband ausgehandelten Vergütungssätzen.

55.3 Würdigung

Grundsätzlich handelt es sich bei den sozialpflichtigen Einsätzen um eine sozialversicherungsrechtliche Sachleistung der SVLFG. Die Förderung sozialpflichtiger Einsätze durch das Landwirtschaftsministerium ist deshalb nicht notwendig, also nicht mit dem bayerischen Haushaltsrecht vereinbar. Zuwendungen sind nur gestattet, wenn der Staat an der Erfüllung ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.⁹ Sachleistungen konnten in erheblichem Umfang auch ohne zusätzliche Förderung des Freistaates erbracht werden: Das betraf sozialpflichtige Einsätze, für die Landwirte keinen Zuwendungsantrag I stellten, Einsätze von Personal, das über Zweitarbeitsverträge von den Trägerorganisationen beschäftigt wurde oder auch Einsätze über nicht dem Dachverband angehörende Anbieter.

Die staatliche Förderung führt im Bereich der sozialpflichtigen Einsätze bei bayerischen Landwirten zu keiner unmittelbaren Entlastung: Sie haben für die gesetzliche Sachleistung der SVLFG von vorneherein keine Kosten zu tragen. Zudem verringerte sich nicht ihr Pflichtbeitrag zur SVLFG. Aus Sicht des ORH begünstigen die gewährten Fördermittel ausschließlich die Trägerorganisationen bzw. indirekt die bundesunmittelbare Körperschaft SVLFG.

Das am Fehlbedarf der Trägerorganisationen ausgerichtete Förderverfahren führt dazu, dass solche mit höheren Personalvollkosten und kostenineffizienteren Strukturen auch höhere Zuwendungen erhalten. Dies entspricht keinem wirtschaftlichen Mitteleinsatz und führt überdies zu Wettbewerbsverzerrungen am Dienstleistungsmarkt.

Das Landwirtschaftsministerium förderte für die Jahre 2015 bis 2018 den sozialpflichtigen Einsatz weiterhin mit durchschnittlich 1,17 Mio.€ pro Jahr, obwohl es bereits 2010 anderes beabsichtigte.

55.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Landwirtschaftsministerium räumt einer flächendeckenden sozialen Dorf- und Betriebshilfe in Bayern eine herausragende Bedeutung ein. Ein Systemwechsel - Ausstieg aus der Förderung sozialpflichtiger Einsätze - stelle alle Beteiligten vor große Herausforderungen. Um hier verträgliche Lösungen zu finden, sei ein intensiver Abstimmungs- und breiter Beteiligungsprozess mit entsprechenden Übergangszeiten erforderlich und bereits im Gange.

Derzeit werde bereits die Neuausrichtung der sozialen Dorf- und Betriebshilfe - verbunden mit einer Neuerarbeitung der Richtlinie für die Förderung des Einsatzes von Fachkräften der Betriebs- und Haushaltshilfe sowie für die Melkeraushilfe - forciert. Dabei erarbeite das Landwirtschaftsministerium im Sinne der Empfehlung des ORH eine grundlegend neue Fördersystematik. Eine Förderung der sozialpflichtigen Einsätze sei darin nicht mehr vorgesehen.

55.5 Schlussbemerkung

Der ORH nimmt zur Kenntnis, dass nach 13 Jahren endlich eine grundlegende neue Fördersystematik gelten soll, die eine Neufassung der bislang geltenden Förderrichtlinien erfordert. Seit vielen Jahren verstößt die staatliche Förderung von sozialpflichtigen Einsätzen in landwirtschaftlichen Unternehmen gegen Haushaltsrecht, da diese im Rahmen der Sozialversicherungspflicht von der SVLFG für Landwirte kostenfrei sicherzustellen sind. Diese Förderung von über 1 Mio.€ pro Jahr sollte nun endlich eingestellt werden.

[1] Siehe „Die Beiträge zur Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft“ (https://www.svlfg.de/beitrag-lbg).
[2] Träger: Verein der Evangelischen Bildungszentren im ländlichen Raum Bayern e. V.
[3] Art. 3 Abs. 3 Nr. 2 und Art. 7 Abs 4 i. V. m. Abs. 1 Nr. 11 und Abs. 5 BayAgrarWiG i. V. m. Richtlinien für die Förderung des Einsatzes von Fachkräften der Betriebs- und Haushaltshilfe sowie für die Melkeraushilfe, Bek. des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 10.12.2015 Az. A2/G3-7296.1-1/35 (RL 2015) sowie vom 17.03.2016 Az. A2/G3-7296.1-1/48 (RL 2016).
[4] Bis 2018: Landesanstalt für Landwirtschaft, ab 2019: Staatliche Führungsakademie.
[5] Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 und Art. 7 Abs. 1 Nr. 11 sowie Abs. 5 BayAgrarWiG.
[6] Nr. 7.2 Satz 4 RL 2015 und Nr. 7.2.3 Satz 2 RL 2016.
[7] Für die Folgejahre lagen keine geprüften Verwendungsnachweise vor.
[8] Gemäß Formular des Landwirtschaftsministeriums.
[9] Art. 44 BayHO i. V. m. Art. 23 BayHO.