TNr. 62 Beschaffung von Fahrrädern für Klimaschutzaktionen des Umweltministeriums
Der ORH hat 2021/2022 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Würzburg die im Rahmen der Bayerischen Klimawochen 2020 durchgeführte Aktion „Ciao Stau“, insbesondere die Wirtschaftlichkeit der hierfür beschafften Fahrräder und deren Anschlussnutzung in 2021 und 2022 geprüft.
62.1 Ausgangslage
Für 2020 plante das Umweltministerium für die breite Öffentlichkeit die Aktion „Stauretter - raus aus dem Stau“. Dabei sollte das Auto gegen ein umweltfreundliches Verkehrsmittel getauscht werden. Die ausgewählten Teilnehmer hätten u.a. je nach Wunsch ein Leihfahrrad erhalten. Das Umweltministerium beabsichtigte, die Fahrräder von Fahrradverleihern anzumieten. Aufgrund der Corona-Pandemie konnte die Aktion nicht durchgeführt werden.
Nach Einschätzung des Umweltministeriums vom Juni 2020 war ein im März 2020 geschlossener Vertrag mit einer Eventagentur nicht ohne finanzielle Folgen kündbar. Daher vereinbarte das Umweltministerium im August 2020 mit dieser Eventagentur die Umsetzung einer neuen Aktion „Ciao Stau“.
Diese Aktion wurde im Rahmen der Klimawoche 2020 gemeinsam mit Partnern der Bayerischen Klima-Allianz umgesetzt.1 Dabei wurde neben ÖPNV-Wochenkarten und Freiminuten bei der Nutzung von Fahrrädern über „Call a Bike“ und „MVG-Rad“ auch die kostenlose Nutzung von Fahrrädern vom 12.09. bis 09.10.2020 verlost. Für jeweils eine Woche sollten je 20 Gewinner ein Fahrrad mit elektrischem Antrieb (Pedelec) und je 20 Gewinner ein Fahrrad ohne elektrischen Antrieb zur Nutzung erhalten. Die Aktion richtete sich an Pkw-Pendler aus dem Raum München.
62.2 Feststellungen
Insgesamt gab das Umweltministerium 287.000€ aus, davon für die Beschaffung von Fahrrädern 106.000€ (darunter über 41.800€ für 10 Mountainbikes und über 13.700€ für 3 E-Lastenräder) und 84.000€ für die Beauftragung der Eventagentur.
62.2.1 Beschaffung der Fahrräder
Im Gegensatz zur ursprünglich geplanten Aktion, bei der die Fahrräder angemietet werden sollten, beschaffte das Umweltministerium Anfang August 2020 insgesamt 50 Fahrräder. Als Begründung für den Kauf führte es an: „Die Fahrräder werden über einen längeren Zeitraum benötigt, weil sie für die Klimawoche 2020 und weitere künftige Aktionen zum Klimaschutz in den folgenden Jahren eingesetzt werden sollen. In der übrigen Zeit sollen die Fahrräder, soweit technisch und StVO-gemäß geeignet, als Dienstfahrräder den Fuhrpark des StMUV verstärken. Die bisher vorhandenen Dienstfahrräder sind in der Regel täglich im Einsatz. Die Auslastung hat sich in der Corona-Zeit noch verstärkt. In einer aktuellen Mitarbeiterumfrage zeigten fast 90% Interesse an einer Fahrradnutzung. Die Fahrräder sollen gekauft werden, weil Leasing nicht wirtschaftlicher ist.“ Ergänzend merkte das Umweltministerium Ende Juni 2022 an, dass die Fahrräder mindestens fünf Jahre lang genutzt werden sollen.
Das Umweltministerium kaufte 50 Fahrräder, womit sein Fuhrpark, zusammen mit den sechs vorhandenen Dienstfahrrädern, 56 Fahrräder umfasste. Davon neu:
- 25 Pedelecs: 6 Stadtfahrräder, 6 Trekkingbikes, 5 Full Suspension (Fully) Mountainbikes, 5 Kompaktfahrräder sowie 3 Lastenfahrräder;
- 25 Fahrräder ohne elektrischen Antrieb: 6 Stadtfahrräder, 6 Trekkingbikes, 5 Fully Mountainbikes, 3 Falträder, 3 Rennräder und 2 Gravel Bikes.
Zur Frage nach der Option einer Anmietung am Fahrradmietmarkt in München teilte das Umweltministerium mit: „Miete richtet sich nach Flottenmodellen, hier kann die für die Aktion notwendige Vielfalt der Fahrräder nicht gewährleistet werden. Über eine Markterkundung hinausgehende Schritte wurden nicht unternommen, Angebote wurden nicht eingeholt.“
Die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung wurde deshalb auf einen Vergleich mit Fahrradleasing2 beschränkt. Künftige Kosten, die für zusätzlich benötigtes Personal im Falle des Kaufs der Fahrräder anfallen, berücksichtigte das Umweltministerium nicht.
Zwei Pedelecs im Wert von zusammen über 8.500€ brutto wurden laut polizeilicher Anzeige vom 07.12.2020 im Zeitraum von 12.10. bis 31.10.2020 gestohlen.
62.2.2 Nutzung der Fahrräder
Laut Auskunft des Umweltministeriums waren seit Ende 2020 ein Mountainbike und ein E Mountainbike sowie ab Juni 2021 ein weiteres Mountainbike in Oberfranken für dienstliche Veranstaltungen des Staatsministers und ggf. einer Begleitperson bzw. die Nutzung durch die Ministerfahrer stationiert. Nutzungsaufzeichnungen für diese drei Fahrräder wurden nicht geführt. Am Sitz des Umweltministeriums in München standen ab Juni 2021 somit 51 Fahrräder zur Verfügung.
Nutzung im Rahmen der Aktionen 2020/2021:
Das Umweltministerium veranstaltete 2020 und 2021 jeweils eine Aktion mit den Fahrrädern. Die sechs im Bestand vorhandenen Dienstfahrräder kamen dabei nicht zum Einsatz.
Die neu beschafften Fahrräder wurden wie folgt eingesetzt:
- Für die vierwöchige Aktion „Ciao Stau“ 2020 errechnen sich 1.120 Leihtage3. Dabei blieben pro Woche jeweils 10 Fahrräder ungenutzt.
- Für eine weitere Aktion „Ciao Stau“ 2021, bei der die Fahrräder jedoch nicht wochenweise, sondern für den gesamten sechswöchigen Aktionszeitraum verliehen wurden, errechnen sich 610 Leihtage4. Dabei kamen 27 Fahrräder nicht zum Einsatz, darunter alle am Standort München verbliebenen Mountainbikes und E Mountainbikes, Rennräder und Gravel Bikes.
Außerhalb der Aktionszeiträume wurden die Fahrräder ab 2021 als Dienstfahrräder eingesetzt. In diesem Zeitraum konnten die Fahrräder auch privat durch Beschäftigte des Umweltministeriums und deren Familienangehörige kostenlos ausgeliehen werden.
Gemäß DBestHG dürfen Angehörige des öffentlichen Diensts die für dienstliche Zwecke beschafften Fahrräder ihrer Dienststelle ohne Kostenerstattung in geringem Umfang privat nutzen, soweit dienstliche Belange dem nicht entgegenstehen.5
Im Oktober 2020 hatte das Finanzministerium dem Umweltministerium auf dessen Anfrage hin, ob der Verleih von Fahrrädern an Familienangehörige von Beschäftigten im öffentlichen Dienst möglich sei, mitgeteilt: „[…] nach dem Wortlaut von Nr. 10.3 DBestHG und Erläuterung hierzu erscheint ausschließlich eine Nutzung durch Beschäftigte zulässig. Die konkrete Umsetzung im HH-Vollzug ist h. E. ressort-verantwortlich zu entscheiden.“ In der dieser Antwort beigefügten Anlage wird zur Frage, ob auch Angehörige der Beschäftigten mit den Dienstfahrrädern fahren dürfen, näher ausgeführt: „[…] das ist […] eine rein haushaltsrechtliche Frage, die einfach und klar zu verneinen ist: Dienstfahrräder dürfen ausschließlich von den Beschäftigten genutzt werden.“
Tatsächlich wurden 2021 alle 51 am Umweltministerium stationierten Fahrräder - außerhalb der Aktionen - wie folgt genutzt:
- 123 Leihtage entfielen auf die dienstliche Nutzung durch Beschäftigte des Umweltministeriums, 30 der 51 Fahrräder wurden nicht für dienstliche Fahrten ausgeliehen. Bei 15 Fahrrädern (davon 11 Pedelecs) war die dienstliche Nutzung geringer als 5 Leihtage.
- An 1.122 Leihtagen erfolgte eine private Nutzung, darunter wurden an 187 Leihtagen Fahrräder für Angehörige von Beschäftigten ausgeliehen.
Nutzung der Fahrräder im ersten Halbjahr 2022:
Im ersten Halbjahr 2022 wurden die Fahrräder an 720 Leihtagen genutzt: davon entfielen 106 Tage (d.h. knapp 15%) auf eine dienstliche Nutzung. Pro Arbeitstag wurden maximal fünf Fahrräder gleichzeitig dienstlich, ansonsten privat genutzt. Die Fahrräder wurden im ersten Halbjahr 2022 weiterhin auch für Angehörige der Beschäftigten ausgeliehen (55 Leihtage).
Das Umweltministerium rechnete ab 01.06.2022 mit einer verstärkten dienstlichen Auslastung, da die pandemiebedingten Auflagen nicht mehr galten. Die Auswertung der Nutzungsdaten der Fahrräder ergab: Im Mai 2022 (letzter Monat mit Corona-Homeoffice-Regelung) gab es 35 und im Juni 2022 (erster Monat ohne Corona-Homeoffice-Regelung, davon zwei Wochen Pfingstferien) 25 dienstliche Leihtage.
62.2.3 Personelle Ressourcen
Ab 01.03.2021 wurden im Umweltministerium personelle Ressourcen im Umfang einer Vollzeitkraft (VZK) vorgehalten: Für die detaillierte Planung und Durchführung von Aktionen zur Fahrradmobilität mit einem Zeitanteil von 35%, die aktive Unterstützung der Beschäftigten des Umweltministeriums bei der Steigerung der Fahrradnutzung von 15%, die Beratung zu allen Themen rund um das Fahrrad und zur Fahrradmobilität von 10% und die Betreuung der Fahrradinfrastruktur auf dem Dienstgelände (z.B. Abstellmöglichkeiten und deren Belegung, Bereitstellung von Werkzeugen, usw.) von 5%. Darüber hinaus ist ein Zeitanteil von 15% für die Ausgabe und Annahme der Dienstfahrräder einschließlich der Verwaltung der Reservierungen und von 15% für deren Reparatur- und Wartungsarbeiten an den Dienstfahrrädern veranschlagt. Weitere 5% waren für das Fuhrparkmanagement (Betreuung der Dienst-Pkw) des Ressorts vorgesehen.
Aufgrund dieser vom Umweltministerium vorgesehenen Ressourcenzuteilung errechnen sich für die Koordination, Verwaltung und Instandhaltung der Fahrräder Personalvollkosten von 78.809€6 jährlich. Davon entfallen allein auf die Steigerung der Fahrradnutzung durch die Beschäftigten des Umweltministeriums und für deren Beratung zur Fahrradmobilität anteilige Personalvollkosten von jährlich über 20.000€7.
62.3 Würdigung und Empfehlungen
62.3.1 Beschaffung der Fahrräder
Die Beschaffung von 50 Fahrrädern für die Umsetzung der Aktion „Ciao Stau“ entspricht nicht dem gebotenen sparsamen Umgang mit Haushaltsmitteln. Die teuren Mountainbikes und E-Mountainbikes wurden überwiegend nicht genutzt. Diese kosteten ein Mehrfaches der Trekking- oder Citybikes, die den Zweck der Beschaffung, dem Pendeln von Aktionsgewinnern zu ihrer Arbeitsstätte bzw. für dienstliche Fahrten, genauso erfüllt hätten.
Zudem blieben der schon bei der Kaufentscheidung absehbare Personalaufwand für Verwaltung und Instandhaltung sowie die im Laufe der Nutzungszeit zunehmenden Reparaturkosten unberücksichtigt.
Eine fundierte Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, die den Kauf der Fahrräder gegenüber der ursprünglich angedachten Mietoption hätte begründen können, liegt nicht vor. Die im Nachgang angeführten Argumente belegen, dass das in München bestehende breite Mietangebot nicht ausreichend als Alternative geprüft wurde.
62.3.2 Nutzung der Fahrräder
Der vom Umweltministerium angeführte Anschaffungszweck hat eine Aufstockung des Fahrradfuhrparks auf über 50 Fahrräder nicht gerechtfertigt. In jedem Fall wäre für den angedachten Zweck - das Pendeln im Großraum von Städten - die Anschaffung von teuren Spezialfahrrädern wie z.B. Gravel Bikes und Fully Mountainbikes nicht erforderlich gewesen. Letztlich zeigte sich eine geringe Nutzung bei den Aktionen. Zudem bewegte sich auch die sonstige dienstliche Auslastung der Fahrräder auf so geringem Niveau, dass sie weitestgehend mit den bereits vor der Aktion vorhandenen Dienstfahrrädern bestritten hätte werden können. Entgegen der Erwartungen des Umweltministeriums ist die dienstliche Auslastung nur marginal angestiegen.
Für die Stationierung der drei Mountainbikes in Oberfranken haben die Nutzungsaufzeichnungen gefehlt. Deshalb ist nach wie vor offen, inwieweit die Fahrräder dort notwendig waren bzw. ihre dauernde Bereitstellung wirtschaftlich war.
Die private Nutzung der Fahrräder überwog bei weitem, obwohl sie nach den geltenden Haushaltsregelungen nur in geringem Umfang möglich ist. Die Überlassung der Dienstfahrräder an Angehörige von Beschäftigten stellt einen haushaltsrechtlichen Verstoß dar. Der ORH empfiehlt, sie sofort einzustellen, zumal das Umweltministerium diese in Kenntnis der Rechtslage weiterhin an Angehörige der Beschäftigten verleiht.
Der ORH empfiehlt, den Fahrradbestand am Standort des Umweltministeriums aufgrund der geringen Gesamtnutzung anzupassen.
62.3.3 Personelle Ressourcen
Der ORH empfiehlt, die Notwendigkeit der ursprünglich vorgesehenen personellen Ressourcen zu prüfen. 20.000€ jährlich speziell für die Beratung der Beschäftigten des Umweltministeriums hält der ORH für unangemessen.
62.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Umweltministerium teilt mit, es wolle sich zukünftig an die Vorgaben der Haushaltsplanung halten. Im Nachgang zur ORH-Prüfung wäre eine Vollkostenrechnung zur Fahrradnutzung erstellt worden.
Es habe hochattraktive und vielseitige Fahrräder beschafft, um damit die Attraktivität klimafreundlicher Verkehrsmittel und zugleich die Freude am Fahrradfahren zu vermitteln. Der Anschaffungszweck für die Fahrräder sei vorrangig die Nutzung für Klimaschutzaktionen gewesen. Zum Zeitpunkt der Marktrecherche seien keine geeigneten Fahrräder zur Miete verfügbar gewesen, vergleichbar zu vielen anderen Waren und Dienstleistungen in der Pandemie. Für die jährliche Bewertung der Nutzung wäre daher zunächst der Bedarf für Klimaaktionen im kommenden Jahr geprüft worden. Der Zustand der Fahrräder wäre noch einwandfrei und es sollten in jedem der Jahre Aktionen stattfinden. Daher sei die Bewertung bisher immer zugunsten eines fortbestehenden Nutzens für den Anschaffungszweck ausgefallen.
Es sei davon ausgegangen worden, dass ein technisch-handwerklicher Personalbedarf, insbesondere zur Betreuung des Fahrradfuhrparks, dauerhaft erforderlich sein werde. In Fortentwicklung der ersten Überlegungen und aufgrund der Erfahrungen werden die personellen Ressourcen auch zur konzeptionellen Vorbereitung und Begleitung künftiger Aktionen zu klimafreundlicher Mobilität eingesetzt. Sollten sich zu einem späteren Zeitpunkt noch Änderungen im Aufgabenzuschnitt ergeben, könne eine entsprechende Aufgabenzuteilung weiterhin unproblematisch gewährleistet werden.
Die beiden Aktionen 2020 und 2021 hätten einen völlig unterschiedlichen Charakter gehabt. Auch bei weniger Teilnehmern an der Verlosungsaktion 2021 könne daher nicht von einem rückläufigen Interesse ausgegangen werden. Dies würden auch die Erfahrungen der Aktion im Herbst 2022 bestätigen: In den Städten München, Augsburg und Würzburg wären die Fahrräder bei Klimaschutzaktionen mit insgesamt 612 Leihtagen eingesetzt worden. Bei dieser Aktion seien insbesondere die Mountainbikes, E-Mountainbikes, Rennräder und Gravel Bikes nachgefragt gewesen. Anders als bei den Aktionen „Ciao Stau“ 2020 und 2021 seien die Fahrräder diesmal auf zentralen Plätzen präsentiert und zum Testen bereitgestellt worden. Die Fahrräder hätten eine gute Werbewirkung für die Aktion gezeigt, indem sie die Passanten angelockt und die Begeisterung für nachhaltige Fahrradmobilität geweckt hätten.
Die dienstliche Nutzung sei nur nachrangiger Beschaffungszweck gewesen. Hohe Home-office-Quoten, Verzicht auf Dienstreisen und Urlaubszeiten hätten Einfluss auf die Auslastung gehabt.
Der Verleih der Fahrräder an Beschäftigte zur Nutzung durch Familienangehörige sei am 18.08.2022 eingestellt worden. Die Vorgaben der DBestHG würden künftig eingehalten.
Im Fall von größeren Reparaturen und Nachersatz werde künftig geprüft, ob das betreffende Fahrrad eine ausreichende Auslastung vorrangig für Klimaschutzaktionen und nachrangig für dienstliche Auslastung vorweise, die eine weitere Nutzung erforderlich mache.
Das Umweltministerium erwäge, einen Teil der kaum bzw. nicht nachgefragten Fahrräder an nachgeordnete Behörden im Geschäftsbereich abzugeben oder auf der Plattform „entbehrliche Gegenstände online - eGon“ einzustellen.
Das Finanzministerium teilte in seiner Stellungnahme zum Jahresberichtsbeitrag mit, dass keine Einwände bestehen.
62.5 Schlussbemerkung
Der ORH sieht den Fahrradfuhrpark des Umweltministeriums angesichts von dessen insgesamt sehr geringer Nutzung als zu umfangreich an und rät von Ersatzbeschaffungen ab. Entgegen der Erwartung des Umweltministeriums erhöhte sich die Auslastung der Fahrräder bei der Aktion 2022 nur geringfügig, obwohl sie zum zweiten Mal neu ausgerichtet und auf drei Städte ausgedehnt wurde. Erneut blieb ein erheblicher Teil der am Umweltministerium stationierten Fahrräder ungenutzt. Für die dienstliche Nutzung durch die Beschäftigten wird trotz teurer Beratung nur ein Bruchteil der vorhandenen Fahrräder benötigt. Der ORH empfiehlt daher, nicht benötigte Fahrräder einer haushaltsrechtlich zulässigen neuen Nutzung zuzuführen.
[1] Pressemitteilung Nr. 84/20 des Umweltministeriums vom 11.09.2020, Aktionszeitraum 12.09. bis 09.10.2020.
[2] Sog. JobRad.
[3] Als Leihtag zählt jeder Tag, an dem ein Fahrrad entliehen worden ist. Auch ein stundenweises Entleihen zählt als voller Leihtag.
[4] Leihtage je Fahrrad 29 bis 41 Tage im Verleihzeitraum 15.09. bis 27.10.2021.
[5] Nr. 10.3 DBestHG 2019/2020.
[6] 82.957€ Personalvollkosten pro Jahr davon 95%.
[7] 82.957€ Personalvollkosten pro Jahr davon 25% Zeitanteil lt. Stellenbeschreibung.