TNr. 15: Externe Gutachten und Beratungen, Forschungsvorhaben

15.1    Prüfungsgegenstand

Der ORH hat 2007 und 2008 die von Staatskanzlei und Staatsministerien vom 01.01.2003 bis 30.09.2006 erteilten bzw. abgerechneten Gutachtens- und Beratungsaufträge sowie Forschungsaufträge jeweils ab einem Volumen von 5.000 € geprüft.¹  Die von den obersten Dienstbehörden gemeldeten 482 Gutachtens- und Beratungsaufträge mit einem Volumen von 56,1 Mio. € sowie 514 Forschungsaufträge mit einem Volumen von 65,7 Mio. € verteilen sich wie folgt auf die Ressorts: 

In beiden Bereichen wurden damit insgesamt knapp 1.000 Aufträge mit einem Volumen von mehr als 120 Mio. € vergeben.

15.2    Prüfung von Gutachtens- und Beratungsaufträgen

Der ORH hat in einer Stichprobe 233 Aufträge und davon 76 mit einem Volumen von 20,3 Mio. € vertieft geprüft.

15.2.1    Wesentliche Kritikpunkte

15.2.1.1    Vorbereitung und Dokumentation

Bevor ein Beratungs- oder Gutachtensauftrag erteilt wird, muss die Verwaltung das zu lösende Problem und Ziel des möglichen Auftrags beschreiben. Sie muss klären, wie dringlich das Problem gelöst werden muss, ob hierfür die eigene Kapazität ausreicht und ob eine externe Beratung notwendig und wirtschaftlich ist. Die Verwaltung hat häufig diese Verfahrensschritte unzureichend dokumentiert. Die Notwendigkeit der externen Auftragsvergabe wurde in 21 % der geprüften Fälle nicht begründet (Art. 6 BayHO).

Die Staatsregierung teilt die Ansicht des ORH, dass die Verwaltung vor der Erteilung eines Beratungsauftrags wichtige Verfahrensschritte sorgfältig dokumentieren muss. Sie will dazu entsprechende Maßnahmen prüfen (z. B. interne Verfahrensregeln, zentrale Kontrolle).

15.2.1.2    Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit

Der ORH sieht bei einer Vielzahl der geprüften Fälle die Beauftragung des Externen als nicht notwendig und wirtschaftlich an (Art. 6, 7 BayHO). Die Verwaltung hat es regelmäßig unterlassen, Alternativen zur externen Vergabe, insbesondere den Einsatz vorhandenen staatlichen Personals zu prüfen und dies zu dokumentieren (95 % der geprüften Fälle). In vielen Fällen hätte die Verwaltung die Leistung des Externen wenigstens zu einem bedeutenden Teil selbst erbringen können und müssen. Dies gilt im Wesentlichen für Rechtsgutachten, die Unterstützung im Vergabeverfahren und Organisationsuntersuchungen. StMLF und StMUGV haben einzelne, bislang selbst erledigte Aufgaben Externen übertragen, die dann deutlich mehr kosteten als die Eigenleistung der Verwaltung.

Die Staatsministerien widersprechen in Einzelfällen der Kritik des ORH. Die Verwaltung ist grundsätzlich der Auffassung, dass vor der Beauftragung externer Berater die Erforderlichkeit entsprechend zu dokumentieren ist. Bei offensichtlich fehlenden Personalkapazitäten solle eine ausführliche Prüfung und Dokumentation entbehrlich sein, da die Verwaltung nicht jedes Spezialwissen vorhalten könne. Gezielte und bedarfsgerechte Beratungsaufträge entsprächen hier den Grundsätzen einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung.

Der ORH fordert dagegen deutlich strengere Maßstäbe für die Beauftragung externer Gutachter und Berater. Die Verwaltung sollte die eigenen Ressourcen stärker nutzen und in höherem Maße als bisher versuchen, die vorhandenen Spezialkenntnisse der verschiedenen Dienstbehörden im Wege der Amtshilfe einzusetzen, wenn und soweit dies wirtschaftlicher als der Einsatz Externer ist. In jedem Fall muss aber dokumentiert sein, weshalb eine externe Beauftragung unerlässlich ist.

15.2.1.3    Vergabeverfahren

Ein offenes Vergabeverfahren (Öffentliche Ausschreibung) und Wettbewerb durch Vergleichsangebote sollen gewährleisten, dass jeweils das wirtschaftlichste und wirkungsvollste Angebot zum Zug kommt. Die Verwaltung hat jedoch die geprüften Aufträge fast ausschließlich freihändig (88% der Fälle) und sehr häufig unter Ausschluss jeglichen Wettbewerbs (72% der Fälle) vergeben. Mehr als 60% der Freihändigen Vergaben entfielen auf Aufträge mit einem Volumen von über 25.000 €. Sie überstiegen damit den Grenzwert, den die Staatsregierung hierfür selbst festgelegt hat (§ 3 Nr. 4 p VOL/A).

Auch nach Auffassung der Staatsregierung sind generell Öffentliche Ausschreibungen bzw. Offene Verfahren am besten geeignet, um das wirtschaftlichste und wirkungsvollste Angebot auszuwählen. Die VOL/A lasse Freihändige Vergaben unter bestimmten Voraussetzungen zu (§ 3 Nr. 4 VOL/A). Bei der Beauftragung mit Gutachtens- und Beratungsleistungen seien daher Freihändige Vergaben regelmäßig zulässig und zweckmäßig. Die Auftragserteilung ohne Vergleichsangebote sei unkritisch, weil sich Angemessenheit und Wirtschaftlichkeit nicht allein anhand von Vergleichsangeboten bewerten lassen, sondern hierfür alternativ auch etwa Vergleichswerte aus anderen Vorhaben oder marktübliche Einheitssätze als Maßstab in Frage kommen würden. In einigen Fällen habe überdies nicht die VOL/A, sondern die VOF gegolten, deren Schwellenwert aber nicht überschritten worden sei.

Nach Ansicht des ORH erfüllen Gutachtens- und Beratungsaufträge keineswegs regelmäßig und pauschal die Voraussetzungen für eine Freihändige Vergabe. Die Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung sollten zudem eng ausgelegt werden. Selbst wenn eine Freihändige Vergabe zulässig ist, gilt unabhängig davon sowohl haushaltsrechtlich als auch vergaberechtlich das Wettbewerbsprinzip, das im Regelfall das Einholen mehrerer Vergleichsangebote erfordert.

15.2.1.4    Problem- und Leistungsbeschreibung

Aufträge wurden vielfach ohne sorgfältige Definition des Beratungsbedarfs erteilt. In knapp der Hälfte der Aufträge war die Problembeschreibung vor der Auftragsvergabe unzureichend. Dabei ist in jedem Fall die Zielsetzung eindeutig und nachvollziehbar darzustellen. Bei vielen Aufträgen hat die Verwaltung keine messbaren Kriterien für den Beratungserfolg festgelegt.

Die Verwaltung hat häufig Gutachtens- und Beratungsaufträge auf der Grundlage von Leistungsbeschreibungen erteilt, die nicht sie selbst, sondern der Auftragnehmer erstellt hat. Der staatliche Auftraggeber nimmt in diesen Fällen wesentliche Steuerungsmöglichkeiten nicht wahr. Damit hängt zusammen, dass Ziele und Teilziele bei 43% der untersuchten Aufträge in der Leistungsbeschreibung nicht klar festgelegt waren. Eine unpräzise Leistungsbeschreibung kann zu nicht zufriedenstellenden Ergebnissen führen und zusätzlichen Beratungsbedarf auslösen.

Die Staatsministerien widersprechen dieser Kritik des ORH. Bei externer Beratung stünde die Lösung der Aufgabe oftmals nicht fest. Der Auftraggeber benötige gerade das gestalterisch-schöpferische Potenzial des Auftragnehmers, um die optimale Lösung zu finden. Die Leistung sei daher vielfach nicht genau beschreibbar. Die Verwaltung greife dann auf die Leistungsbeschreibung durch den Auftragnehmer zurück, die vielfach im Gespräch zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer präzisiert werde. Nach Ansicht des ORH sollte die Verwaltung in solchen Fällen dokumentieren, dass und wie sie die staatlichen Interessen in die Verhandlungen eingebracht hat.

15.2.1.5    Controlling und Erfolgskontrolle

Die Projektbegleitung und  steuerung war häufig nicht ausreichend. Die Verwaltung hat in 72% der geprüften Beratungen Zwischenergebnisse nicht oder jedenfalls nicht kritisch bewertet. Damit hat sie als Auftraggeberin auf die Möglichkeit verzichtet, Fehlentwicklungen, die den Beratungserfolg gefährden könnten, frühzeitig zu erkennen und entsprechend zu reagieren. In über einem Drittel der geprüften Leistungen hat sie das Beratungsergebnis nicht zeitnah bewertet und abgenommen. Eine Auswertung wesentlicher Ergebnisse, deren Bewertung und die Benennung daraus abzuleitender Maßnahmen waren nur in seltenen Fällen dokumentiert. Regelmäßig wurde mit Eingang des Endberichts lediglich der Abschluss des Vorhabens festgestellt und eine noch ausstehende Honorartranche zur Zahlung angewiesen.

15.2.2    Empfehlungen des ORH

Zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen hatte lediglich das StMUGV interne Verfahrensregeln für externe Beratungsaufträge, die sich im Wesentlichen auf das Vergabeverfahren beschränkten. Das StMWIVT hatte im Auftrag des Ministerrats 2004 federführend „Gemeinsame Leitlinien für die Vergabe von Dienstleistungen“ für die Staatsregierung erarbeitet und im Mai 2007, während der Prüfung durch den ORH, aktualisiert. Diese Grundsätze werden aber nur unzureichend angewendet. Überdies enthalten sie nach Auffassung des ORH nicht alle Anforderungen, die das Haushaltsrecht stellt (Notwendigkeit, Wirtschaftlichkeit).

Der ORH hat angeregt, die nachfolgenden Empfehlungen in ressortinternen und gegebenenfalls ressortübergreifenden Verfahrensanweisungen zu berücksichtigen:

• Ausgangspunkt für eine fundierte Entscheidung, externen Sachverstand einzuholen, muss eine möglichst präzise Beschreibung des zu lösenden Problems sein. Dabei sind Ist- und Sollzustand einander gegenüberzustellen.
• Anschließend muss die Verwaltung prüfen, ob das Erreichen des Sollzustands externe Unterstützung erfordert oder ob und gegebenenfalls welche Alternativen dazu bestehen. Zu untersuchen sind etwa der Einsatz staatlichen Personals (auch im Wege der Amtshilfe), die Verwendung von Beratungsergebnissen aus anderen Geschäftsbereichen und die Übernahme von Teilleistungen.
  
  Dabei sollten juristische Staatsbeamte in der Regel Beratungen zu laufenden Rechtsfragen bewältigen können. Sofern sich im Einzelfall ein Ressort nicht in der Lage sieht, eine spezifische juristische Frage zu klären, hat es einen Rückgriff auf entsprechende Kompetenzen anderer Ressorts bzw. geeigneter Behörden im Wege der Amtshilfe zu prüfen.
  
  Es ist originäre Aufgabe jeder Verwaltung, die für ihre Beschaffungen notwendigen Verfahren durchzuführen und den eigenen Geschäftsbereich zu organisieren. Allenfalls in technisch anspruchsvollen Fragen kann eine hierauf beschränkte Beratung in Betracht kommen.
  
  Bei größeren und über einen längeren Zeitraum andauernden Vorhaben muss die Projektsteuerung letztlich beim auftraggebenden Ressort verbleiben.
  
  Auch die Verlängerung oder Erweiterung bestehender Beraterverträge muss den haushaltsrechtlichen Anforderungen an Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit genügen.
• Eine möglichst konkrete Leistungsbeschreibung ist die Grundlage für das Ausschreibungsverfahren; sie sorgt für vergleichbare Angebote. Nur mit einer genauen Beschreibung von (Teil-)Zielen lässt sich zudem der Beratungsumfang auf das notwendige Maß beschränken, die Leistung des späteren Auftragnehmers objektiv bewerten und das jeweilige Vorhaben wirksam überwachen (Projektcontrolling). Die Verwaltung sollte die Leistungsbeschreibung grundsätzlich selbst erstellen und nicht dem Auftragnehmer überlassen.
• Beratungsaufträge sind grundsätzlich öffentlich auszuschreiben oder im Offenen Verfahren zu vergeben. Die vergaberechtlichen Voraussetzungen für Beschränkte Ausschreibung und Freihändige Vergabe sind eng auszulegen. Sollte dennoch eine Freihändige Vergabe zulässig sein, so ist auf ausreichenden Wettbewerb durch mehrere Vergleichsangebote zu achten.
• Die Verwaltung soll die Beratungsverträge grundsätzlich selbst gestalten. Dafür sollen die obersten Dienstbehörden ein Vertragsmanagement einrichten, um einheitliche Mindestvertragsstandards sicherzustellen. Im Regelfall muss das Honorar des Beraters von seiner Leistung und deren Qualität und von der Abnahme von Zwischen- bzw. Endberichten abhängen.
• Ressortintern sollte ein zentrales Referat die verschiedenen Kriterien vor Auftragserteilung durch das jeweilige Fachreferat überwachen (z. B. Haushalts  oder Rechtsreferat).
• Längere Beratungsprojekte erfordern ein begleitendes Controlling. Dazu muss die Verwaltung Zwischenschritte festlegen, deren Erreichen überwachen und notfalls steuernd eingreifen.

StMWIVT, StMAS und StMUGV haben die Empfehlungen des ORH inzwischen aufgegriffen und bereits entsprechende interne Verfahrensanweisungen für die externe Vergabe von Gutachtens- und Beratungsleistungen erlassen.

15.3    Prüfung von Forschungsaufträgen

Der ORH hat bei der OBB alle 15 und beim StMAS alle 18 gemeldeten Vorhaben örtlich geprüft. Beim StMLF und StMUGV hat er eine Stichprobe von jeweils 15 Forschungsaufträgen näher untersucht.

15.3.1    Wesentliche Feststellungen

15.3.1.1    Staatliches Interesse

Voraussetzung für die Vergabe von Forschungsaufträgen ist ein staatliches Interesse, insbesondere an den erwarteten Forschungsergebnissen (Art. 6 BayHO). Bei einigen der geprüften Fälle konnte der ORH kein staatliches Interesse an der Auftragsvergabe erkennen. Forschungsvorhaben, die vorwiegend für Auftragnehmer wie einzelne Lehrstühle an Hochschulen und Verbände von Belang sind, rechtfertigen jedenfalls nicht ohne Weiteres die Inanspruchnahme staatlicher Forschungsmittel.

Werden beispielsweise neue technische Maschinen erprobt, überwiegt nach Ansicht des ORH das Interesse der Herstellerfirma. Liegen die Nutzungs- und Verwertungsrechte ausschließlich beim Auftragnehmer, ist auch dies ein Indiz dafür, dass ein staatliches Interesse an dem Forschungsvorhaben nicht im Vordergrund steht.

15.3.1.2    Ressortinterne Vorgaben

StMLF und StMUGV haben interne Regelungen zu Forschungsaufträgen. Beim StMLF gelten diese allerdings nur für die Forstverwaltung.

Verbindliche Vorgehensweisen für alle betroffenen Stellen sind unerlässlich, um alle in einem Ressort anfallenden Forschungsaktivitäten zu bündeln und Forschungsschwerpunkte herauszuarbeiten. Ressortweit abgestimmte strategische Forschungspläne gewährleisten, dass die für die Forschung zur Verfügung stehenden Mittel zweckgerichtet eingesetzt werden.

15.3.1.3    Initiative für den Forschungsauftrag und Einfluss auf den Projektinhalt

Bei mehr als der Hälfte der 63 untersuchten Fälle ging die Initiative für das jeweilige Forschungsvorhaben vom späteren Auftragnehmer aus; beim StMLF war das durchgängig der Fall.  Forschungsinhalte werden damit regelmäßig von externen Stellen vorgegeben.

Die Verwaltung hat zudem bei der Mehrzahl der geprüften Aufträge die Projektinhalte und -ziele aus dem Forschungsantrag des Auftragnehmers unverändert übernommen.

Die Ressorts sehen auch bei einer externen Initiative für einen Forschungsauftrag ihren Einfluss gewahrt. Der Erteilung von Forschungsaufträgen würden regelmäßig zahlreiche Abstimmungsgespräche vorausgehen. Daraus würden sich die konkreten Forschungsvorhaben entwickeln, die den Zielvorgaben aus Praxis und Politik entsprächen.

Der ORH hält es für erforderlich, dass die Verwaltung die Forschungsziele und  inhalte selbst festlegt, damit sie Ergebnisse zu den Themen erhält, die für ihre Arbeit relevant sind.

15.3.1.4    Forschungscharakter des Vorhabens

Nach Ansicht des ORH waren nicht alle geprüften Projekte als Forschungsvorhaben zu klassifizieren; dennoch wurden sie aus Forschungsmitteln finanziert. Der ORH sieht darin zum Teil eine zweckfremde Verwendung von Haushaltsmitteln. So kann er bei der Förderung eines neu gegründeten Zentrums, bei dem die Forschungsmittel fast ausschließlich zur Deckung der Personalkosten und Weiterbeschäftigung der Mitarbeiter eingesetzt wurden, keinen Forschungscharakter und keine Forschungsabsicht erkennen.

15.3.1.5    Erwarteter Nutzen des Forschungsprojekts einschließlich fachpolitischer Handlungskonsequenzen

Die Prüfung der einzelnen Forschungsvorhaben hat ergeben, dass die Verwaltung in etwa einem Drittel der Fälle nicht dokumentiert hat, ob und wie sie die Forschungsergebnisse verwendet hat.

Der ORH hält es für erforderlich, dass Forschungsaufträge in enger Relation zum erwarteten Nutzen vergeben werden. Ebenso sollten bereits bei der Auftragsvergabe die Verwertungsmöglichkeiten der erwarteten Forschungsergebnisse und die sich daraus ergebenden fachpolitischen Handlungskonsequenzen eine zentrale Rolle spielen. Nur so ist ein sinnvoller und zukunftsorientierter Einsatz der vorhandenen Forschungsmittel sicherzustellen.

15.3.1.6    Mängel im Vergabeverfahren

StMLF und OBB haben alle geprüften Vorhaben jeweils freihändig und ohne Wettbewerb vergeben, beim StMAS waren lediglich zwei Freihändige Vergaben zu beanstanden. Dagegen beging das StMUGV Fehler im Vergabeverfahren im Wesentlichen bei der Dokumentation.

OBB und StMLF weisen darauf hin, dass im überwiegenden Teil der Fälle das Vergaberecht nicht anwendbar gewesen sei. Nach Ansicht des ORH muss die Verwaltung das Vergaberecht und das unabhängig davon geltende haushaltsrechtliche Wettbewerbsprinzip stärker beachten.

15.3.2    Haltung der Staatsministerien

Das StMLF sieht durchgehend bei seinen Vorhaben ein staatliches Interesse. Wegen der Beratungsfunktion der Landwirtschafts- und Forstbehörden kämen die Forschungsergebnisse nicht nur einzelnen Nutzern, sondern regelmäßig auch der Allgemeinheit zugute. Das StMLF will aber künftig auf eine bessere Dokumentation wesentlicher Verfahrensschritte achten. Ebenso plant es, die im Forstbereich für die Forschung geltenden Regeln analog auch im Landwirtschaftsbereich einzuführen. Allerdings lehnt es eine strikte vorherige Forschungsplanung ab. In seinem Geschäftsbereich habe sich ein "Bottom-Up-Ansatz" gebildet, bei dem aus dem Angebot der Wissenschaft sorgfältig ausgewählt werde und Anträge nach Vorgaben des StMLF gegebenenfalls weiterentwickelt werden könnten. Dies habe sich hinsichtlich Aktualität, Forschungstiefe und Zielerreichung bewährt. Nach Ansicht des ORH kann diese Vorgehensweise eine strategische und steuernde Planung nicht ersetzen. Im Übrigen kann der ORH die Gleichsetzung von Vorteilen für Einzelne mit Nutzen für die Allgemeinheit nicht nachvollziehen.

Auch das StMAS teilt nicht immer die Einzelfallkritik des ORH. Es habe zwar eine Reihe von Forschungsanträgen vom späteren Auftragnehmer unverändert übernommen. Dem seien aber regelmäßig entsprechende Verhandlungen vorausgegangen, weshalb die Verwaltung auch in diesen Fällen Inhalt und Ziele des Auftrags maßgeblich bestimmt habe. Nicht zuletzt als Konsequenz aus der Prüfung durch den ORH sollen künftig vergaberechtlich relevante Vorgänge nur noch in enger Abstimmung mit der hausintern zuständigen Vergabestelle abgewickelt werden.

Ebenso stimmt das StMUGV in einzelnen Fällen der Kritik des ORH nicht zu. Es werde aber dessen Vorschlag aufgreifen und den strategischen Ansatz der Forschungsplanung sowie die Steuerung verstärken. Das StMUGV hat den Vorschlag des ORH zu einer besseren Dokumentation von Nutzen und Ergebnissen von Forschungsprojekten bereits aufgegriffen.

Die OBB will die Empfehlungen des ORH umsetzen. Dazu entwickle das StMI ein standardisiertes und mit einer Checkliste dokumentiertes Verfahren. Zu einzelnen Feststellungen des ORH vertritt die OBB allerdings eine andere Auffassung. Insbesondere sei die Grenze zwischen Gutachten und Forschungsauftrag in vielen Fällen nur schwer zu ziehen. Ihr Haushaltsplan enthalte deshalb auch keine Titel, die zwischen beiden Zweckbestimmungen unterscheiden. Von einer unsachgemäßen Verwendung staatlicher Mittel könne deshalb keine Rede sein. Die OBB hält außerdem in diesen Fällen die Freihändige Vergabe für zulässig und zweckmäßig.

15.3.3    Empfehlungen des ORH

Der ORH empfiehlt insbesondere den Staatsministerien mit einer regelmäßig großen Menge an Forschungsvorhaben, diese durchgehend strategisch zu planen. Weiter sollte die Verwaltung generell stärker das staatliche Interesse am Forschungsauftrag, dessen Nutzen und die Verwertbarkeit der Ergebnisse in den Vordergrund stellen. Ebenso wie bei den externen Gutachtens  und Beratungsaufträgen hat die Verwaltung auch bei Forschungsaufträgen das Vergaberecht sowie das Wettbewerbsprinzip konsequent zu beachten und die wesentlichen Verfahrensschritte zu dokumentieren.

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1) Nicht in die Prüfung einbezogen wurden Beratungsleistungen bei Planung, Ausführung und Leitung von Baumaßnahmen