TNr. 15: Mehr Kostenbewusstsein beim bauen mit Architekten und Ingenieuren notwendig

Der ORH hat zusammen mit den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern Augsburg, Bayreuth und Ansbach von 2008 bis 2010 die vertraglichen Beziehungen zu freiberuf­lich tätigen Architekten und Ingenieuren bei großen Baumaßnahmen des Freistaates geprüft. Bei dieser Querschnittsprüfung wurden 174 Einzelverträge mit 152 Zusatz­vereinbarungen näher untersucht.


15.1        Ausgangslage

Drei Viertel der Leistungen für die Planung und Bauleitung von Hochbaumaßnahmen werden von der Bauverwaltung an Architekten und Ingenieure als freiberuflich Tätige (FBT) vergeben. Damit erfüllt die Verwaltung die Vorgaben des Landtags zur Privati­sierung staatlicher Leistungen. Auch die Reform "Verwaltung 21" verfolgte das Ziel, Personal abzubauen und den Vergabeanteil an Private im Hochbau zu erhöhen.

Die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Erfüllung der Planungs- und Durchführungsleistungen sowie die Bauherrenleistungen obliegen der staatlichen Bauverwaltung. Die Auswahl, die Beauftragung und die Begleitung der FBT bis hin zur Abrechnung gehören somit zum Kerngeschäft derStaatlichen Bau­ämter. Die Ausgaben für Architekten- und Ingenieurleistungen sind von rd. 102 Mio. € (2006) kontinuierlich auf rd. 166 Mio. € (2009) gestiegen.


15.2        Feststellungen und Wertungen

Neben verschiedenen Einzelbeanstandungen, z. B. bei Vergabeverfahren nach der Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) oder bei der Honorarermittlung und Abrechnung, wurden bei der Prüfung grundsätzliche Mängel beim Zusammen­wirken von Bauverwaltung und FBT festgestellt.

5. 2.1      Wirtschaftlichkeit bei Wettbewerben nicht ausreichend gewichtet

Bei Wettbewerben definiert der Staat als Bauherr die Anforderungen und Zielvorstel­lungen und benennt seine verbindlichen Vorgaben. Sie sind damit für das Preisgericht und für das gesamte Wettbewerbsverfahren bindend und dürfen nicht mehr verändert werden.[1] Zu den Kriterien gehört die aus den Haushaltsgrundsätzen folgende "Wirt­schaftlichkeit des Entwurfs". Der ORH hatte bereits 2001[2] und 2007[3] über eine mangelnde Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit im Zusammenhang mit der Ener­gieeffizienz sowie bei Fassadenkonstruktionen berichtet. Der Landtag hatte daraufhin die Staatsregierung ersucht, diesen Kriterien bei der Auslobung von Wettbewerben einen hohen Stellenwert beizumessen.[4]

Bei den geprüften Wettbewerbsverfahren gab die Bauverwaltung regelmäßig die Wirt­schaftlichkeit als Wertungskriterium vor, teilweise sogar die Einhaltung eines bestimm­ten Kostenrahmens oder einer vorgegebenen Kostenobergrenze. Bei der Entschei­dung über die Vergabe der Wettbewerbspreise beachteten die Preisgerichte, in denen die Vertreter des Staates die Mehrheit haben, diese Aspekte dann nachrangig oder gar nicht. Nur in Ausnahmefällen fanden sich in den Protokollen zu den Preisgerichts­sitzungen überhaupt Ausführungen zur Wirtschaftlichkeit. Kostenrelevante Planungs­daten blieben regelmäßig unberücksichtigt. Die finanziellen Folgen, die sich daraus bei der Errichtung der Gebäude sowie bei deren späterer Nutzung ergeben, wurden außer Acht gelassen.

Auch wenn die Entwurfsverfasser ihre Wettbewerbsentwürfe später überarbeiteten, ließen sie Wirtschaftlichkeitsaspekte nur noch in begrenztem Umfang einfließen. Dabei verursachten Variantenuntersuchungen und Umplanungen zusätzliche Hono­rarkosten, zumindest wenn diese über den Leistungsumfang der Vorplanung nach HOAI[5] hinausgingen.

Der ORH hält es für erforderlich, die Wirtschaftlichkeit von Entwürfen für den Bau und für den späteren Betrieb, und soweit möglich die Einhaltung von Kostenrahmen oder Kostenobergrenzen als verbindliche Wertungskriterien zu berücksichtigen. Um die Wirtschaftlichkeit eines Entwurfs besser beurteilen zu können, sind konkrete Rah­menbedingungen in den Wettbewerb aufzunehmen, wie z. B. Planungsrichtwerte, Kostenrichtwerte für Grundflächen und Rauminhalte, energetische Vorgaben oder Betriebs-, Nutzungs- und Unterhaltskosten.[6]

Bekanntermaßen nehmen die Einflussmöglichkeiten auf die Kosten im Planungs- und Bauverlauf stetig ab. Den größten Einfluss haben die Projektbeteiligten in der Frühphase einer Planung. Preise sollten deshalb nur an Entwürfe vergeben werden, die die o. g. Kriterien nachvollziehbar einhalten.


15.2.2      Kostenobergrenzen in Verträgen nicht vereinbart, unzutreffend vereinbart oder trotz Vereinbarung nicht eingehalten

Um Kostensteigerungen am Bau zu begrenzen, sehen die Vertragsmuster "Gebäude" des VHF Bayern für Verträge mit Architekten vor, Kostenobergrenzen für die zu pla­nenden Baumaßnahmen festzulegen.[7] Diese Kostenobergrenze hat der Auftragneh­mer unter Einschluss aller planerischen Maßnahmen zur Optimierung des Planungs­konzepts zu beachten.[8] Wird erkennbar, dass diese bei der bisherigen Planung oder nach dem Ergebnis der Ausschreibung einer Leistung nicht eingehalten werden, hat er den Auftraggeber unverzüglich zu unterrichten. Er hat die aus seiner Sicht möglichen Handlungsvarianten und deren Auswirkungen auf Kosten, Qualität, Termine und Wirt­schaftlichkeit des Objekts darzulegen.

Der ORH hat festgestellt, dass die Staatlichen Bauämter in den Verträgen mit den FBT schon für das Aufstellen der Haushaltsunterlagen Bau (HU-Bau) keine oder unzutreffende Kostenobergrenzen vereinbarten. Selbst wenn eine Kostenobergrenze Kriterium eines Architektenwettbewerbs oder eines Vergabeverfahrens war, verzich­teten die Staatlichen Bauämter auf eine anschließende vertragliche Vereinbarung. So erhöhten sich z. B. die Kosten einer Generalsanierung in Amberg, bei der keine Kostenobergrenze vereinbart worden war, von 10,5 auf 17,3 Mio. €. Durch die höhe­ren Baukosten stieg auch das Architektenhonorar entsprechend an.

Doch auch wenn in den Verträgen mit den FBT Kostenobergrenzen vereinbart wor­den waren, wurden diese in manchen Fällen schon bald überschritten. So wurde für eine Neubaumaßnahme in München eine Kostengrenze von 56,6 Mio. € vereinbart, bei der Verabschiedung der HU-Bau betrugen die Baukosten bereits 62,6 Mio. €. Die tatsächlichen Kosten werden den Kostenansatz der HU-Bau nochmals überschreiten.

Auch bei anderen Maßnahmen kam es während der Bauausführung zu Kostenstei­gerungen gegenüber der genehmigten HU-Bau. Die Ursachen und die dafür Ver­antwortlichen wurden nur selten nachvollziehbar dokumentiert. Zu suchen sind die Ursachen z. B. in unvollständigen Planungen, fehlenden oder unzureichenden Grund­lagenermittlungen, fehlerhaften Massen- und Kostenermittlungen sowie kosteninten­siven Ausführungen und Details.

Der ORH sieht Defizite bei der Vertragsgestaltung und -abwicklung. Er hält es mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit für nicht vereinbar, auf die Festlegung von Kostenobergrenzen bei Architektenverträgen zu verzichten. Ohne Kostenobergrenzen fehlen klare rechtliche Voraussetzungen für Nachbesserungs- und Schadensersatzansprüche sowie Kündigungsgründe. Auch die Vereinbarung einer Honorarminderung bei Überschreitung der vertraglich festgelegten Kosten[9] könnte wegen ihrer präventiven Wirkung Kostensteigerungen vermeiden. Diese Malus­regelung sollte deshalb ‑ anders als bisher[10] ‑ auch in Bayern angewendet werden, wie dies der Bund für seine Maßnahmen in Bayern vorgibt.


15.2.3      Keine Konsequenzen bei Überschreitung der vereinbarten Kosten

In keinem der Fälle mit Kostenvereinbarung oder Kostenobergrenze hatte es Folgen für den Architekten, wenn die Kosten dennoch überschritten wurden.

Die Überschreitung von vertraglich vereinbarten Kosten oder Kostenobergrenzen muss zu Konsequenzen für den Architekten führen. So sollte im VHF Bayern ‑ wie in den Vertragsmustern des Bundes ‑ die Beauftragung weiterer Leistungsstufen von der Einhaltung der Kostenobergrenze abhängig gemacht werden. Darüber hinaus sind vertragliche Mängelansprüche zu prüfen und ggf. geltend zu machen.


15.2.4      Verträge verspätet geschlossen

In etwa drei Viertel der Fälle begannen die FBT nach mündlicher Absprache und ohne Honorarvereinbarung mit ihren Leistungen. Diese wurden über mehrere Leistungs­phasen hinweg, in einzelnen Fällen sogar vollständig erbracht, ohne dass ein schrift­licher Vertrag vorlag. Die Vertragsabschlüsse verzögerten sich bis zu fünf Jahre. Un­geachtet dessen wurden auch Abschlagszahlungen angeordnet.

Nach Auffassung des ORH sind Verträge mit Kostenobergrenzen, Terminen und All­gemeinen Vertragsbedingungen rechtzeitig und schriftlich vor Leistungsbeginn abzu­schließen. Andernfalls gerät das Bauamt in eine ungünstige Verhandlungsposition gegenüber dem FBT. Kostenunsicherheiten und Rechtsstreitigkeiten sind die Folge.


15.2.5      Keine oder ungenaue Termine und Fristen

Der ORH hat festgestellt, dass in der Hälfte der Verträge mit den FBT Termine und Fristen nicht eindeutig oder gar nicht benannt wurden; es fanden sich nur allgemeine und unverbindliche Zeitvorgaben. Waren Termine oder Fristen vereinbart, wurden diese beim Bau teilweise erheblich überschritten. Die Ursachen waren aufgrund un­vollständiger oder fehlender Dokumentation nicht mehr eindeutig feststellbar. Konse­quenzen für die FBT waren nicht erkennbar.

Der ORH hält es für zwingend notwendig, für die vertraglich zu erbringenden Leistun­gen präzise Termine und Fristen vorzugeben. Nur bei konkreten Terminen kann die vollständige und zeitgerechte Erbringung von Leistungen der FBT und letztlich der gesamten Baumaßnahme überwacht und wirkungsvoll eingefordert werden. Die sorg­fältige Überwachung und Dokumentation wiederum ist nicht zuletzt auch Vorausset­zung, um eventuellen späteren Mehrvergütungsansprüchen der FBT wegen Bauzeit­verlängerung (s. TNr. 15.2.6) zu begegnen.


15.2.6      Fehler bei Vertragsänderungen und ‑ergänzungen

Vertragsergänzungen und Zusatzverträge mit teilweise erheblichen finanziellen Fol­gen wurden ebenfalls nicht rechtzeitig und nicht mit der notwendigen Sorgfalt ge­handhabt. Bei zusätzlichen Honoraren für eine Bauzeitverlängerung wurde z. T. die Vergütung nicht zutreffend ermittelt oder war dem Grunde nach überhaupt nicht berechtigt. Andere zusätzliche Leistungen, darunter auch zusätzliche Grundleistun­gen, wie z. B. für Umplanungen, wurden häufig nicht leistungsbezogen, sondern in Form von Zeithonoraren abgerechnet. Hierbei wurden in aller Regel keine Fest- oder Höchstbeträge vereinbart, selbst wenn Vorausschätzungen vorlagen oder mög­lich gewesen wären. Auch wurden derartige zusätzliche Leistungen z. T. nur mündlich oder erst nach Leistungserbringung beauftragt.

Der ORH hält eine vorherige schriftliche Vertragsvereinbarung für erforderlich. Nach­trägliche Vertragsergänzungen und Zusatzvereinbarungen bergen erhebliche recht­liche und finanzielle Risiken. Werden zusätzliche Leistungen nach Zeitaufwand hono­riert, schafft das für die Auftragnehmer keinerlei Anreiz zu wirtschaftlichem Arbeiten. Zudem sind eine sichere Kostenprognose und eine Kontrolle des abgerechneten zeitlichen Aufwands auf objektive Erforderlichkeit kaum möglich. Aus der Sicht des ORH ist leistungsbezogenen Honoraren regelmäßig der Vorzug gegenüber Zeitho­noraren zu geben.


15.2.7      Mängelverfolgung (Leistungsphase 9 HOAI) nicht beauftragt

Die HOAI gliedert die Leistungen der Architekten bei Gebäuden in neun Leistungs­phasen. Die Leistungsphase 9 hat die Objektbetreuung und Dokumentation zum Inhalt. Dabei werden etwaige Mängel festgestellt und vor Ablauf der Verjährungsfrist beseitigt. Die Leistungsphase 9 wird mit 3 % des Gesamthonorars vergütet.

Der ORH hat festgestellt, dass in keinem der geprüften Fälle die Leistungsphase 9 der Grundleistungen nach HOAI beauftragt wurde.

Nach Auffassung des ORH sollte die Leistungsphase 9 entsprechend den Vertrags­mustern des Bundes auch in das VHF Bayern aufgenommen werden. Dann stünden die Architekten zur Behebung von Mängeln während der Gewährleistungsfrist noch unter Vertrag. Dies könnte auch dazu beitragen, dass die Architekten ihre Bauüber­wachungstätigkeit optimieren. Diese Vorteile überwiegen die damit verbundene Hono­rarsteigerung.


15.3        Stellungnahme des Innenministeriums

Das Ministerium räumt ein, dass die Vergabe von Architekten- und Ingenieurleistun­gen nicht immer mit der notwendigen Sorgfalt erfolgen könne. Gründe seien oftmals die vom Nutzer gesetzten Vorgaben (Kosten, Bauzeiten, Qualitäten), das im Prüfungs­zeitraum mehrfach umgestaltete und verschärfte Vergaberecht sowie ein immer dichterer Termin- und höherer Kostendruck. Erschwerend komme der trotz erheblich gestiegenem Bauvolumen noch immer zu erfüllende Personalabbau hinzu. Dennoch sei es Ziel, die haushaltsrechtlich geforderte Qualität bei der Vorbereitung, dem Ab­schluss und der Begleitung von Architekten- und Ingenieurverträgen sicherzustellen. Das Innenministerium werde die Bauämter anhalten, hierfür eine ausreichende Per­sonalausstattung vorzusehen.

Den vom ORH aufgezeigten Problemen und Defiziten sei bereits begegnet worden. Schon 2008 seien Regelungen aus verschiedenen Vorschriften im VHF Bayern zu­sammengefasst und soweit möglich für Hoch- und Straßenbau angeglichen worden. Dieser Prozess werde kontinuierlich fortgesetzt, das VHF laufend erweitert und an­gepasst. Die Regelungen im VHF Bayern trügen den Prüfungsfeststellungen bereits weitestgehend Rechnung. Sie würden den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Schu­lungen nahegebracht. In enger Zusammenarbeit mit den Mittelbehörden und den Bau­ämtern sei beabsichtigt, ein Konzept zu entwickeln, das neben sinnvollen organisa­torischen Anpassungen die Umsetzung der VHF-Regelungen verbessern solle. Des­halb sei davon auszugehen, dass die in der Prüfung erkannten Unzulänglichkeiten ‑ die überwiegend vor Einführung des VHF entstanden seien ‑ nachhaltig reduziert würden, und die beauftragten FBT ihre Vertragspflichten künftig einhielten.

Bei Wettbewerben nenne die RPW neben dem Ziel einer wirtschaftlichen Lösung insbesondere städtebauliche, architektonische, ökologische, konstruktive und funk­tionale Beurteilungskriterien. Auch dienten Wettbewerbe der öffentlichen Vermittlung von Architektur und Baukultur. Die Vorprüfung und das Preisgericht könnten keine Kostenobergrenzen einfordern, weil diese erst durch Fortführung der Vorentwurfs­planung erreicht und ausschließlich in Verträgen verbindlich und rechtssicher fest­gelegt werden könnten. Schließlich werde auch der endgültige haushaltsrechtliche Rahmen einer Baumaßnahme erst mit der Genehmigung der HU-Bau durch den Landtag bindend.

Zu den Kostenobergrenzen erklärt das Innenministerium, der Architekt als Treuhän­der des Bauherrn habe die Pflicht, die Kostenplanung insbesondere im Hinblick auf die Einhaltung von vereinbarten Kostenobergrenzen sicherzustellen. Andernfalls läge ein Planungsmangel vor, zu dessen Beseitigung das Bauamt die entsprechenden Ansprüche gegen den Architekten geltend zu machen habe. Dazu gehöre auch die Verpflichtung des Architekten, den Planungsmangel nachzubessern. Das Bauamt müsse sich in diesem Fall künftig mit der zuständigen Regierung ins Benehmen setzen und über das Ergebnis der Nachbesserung berichten.

Das Innenministerium beziffert die Kostensteigerungen bei großen Maßnahmen des Landes während der Bauausführung auf durchschnittlich 6,3 % der ursprünglich fest­gesetzten Gesamtkosten. Diese setzten sich aus Preissteigerungen (2,3 %), nutzer­bedingten Mehrkosten (1,8 %) und zusätzlichen (baubedingten) Maßnahmen (2,2 %) zusammen. Da die Gründe der Kostenmehrungen sehr komplex seien, sei die Durch­setzung von Schadensersatz- und Malusansprüchen sehr aufwendig und unwägbar.

Zur Beauftragung der Objektüberwachung und Dokumentation (Leistungsphase 9 nach HOAI) führt das Innenministerium aus, das VHF Bayern beinhalte die Vertrags­muster des Bundes (lediglich ergänzt um die landesspezifischen Belange). Die Vor­aussetzungen für eine Vereinbarung dieser Leistungen auch für Landesmaßnahmen seien deshalb "seit ehedem gegeben".


15.4        Schlussbemerkung des ORH

Die Bauverwaltung und die staatlichen Nutzer tragen ihrer Verantwortung für ein wirt­schaftliches Bauen nicht ausreichend Rechnung. Bei Wettbewerben definiert der Staat als Bauherr die Anforderungen und Zielvorstellungen. Dazu gehören auch die Bau­kosten. Sie sind damit im Wettbewerbsverfahren und für die Preisgerichte verbindlich.

Anders als das Innenministerium sieht der ORH daher auch im Wettbewerbsver­fahren, z. B. bei den Planungsvorgaben, wesentlich stärkere Einflussmöglichkeiten des Bauherrn auf die Kosten. Die vom Innenministerium genannte Kostensteigerung von durchschnittlich 6,3 % beinhaltet nicht die Mehrkosten, die bereits vor der Ge­nehmigung der HU-Bau entstehen.

Um vermeidbaren Kosten zu begegnen, fordert der ORH:

• Rahmenbedingungen als Maßstab für die Wirtschaftlichkeit müssen bei Wettbe­werben verbindlich in die Auslobungstexte aufgenommen, bei den Preisgerichts­entscheidungen entsprechend gewichtet und bei der Planung und Bauausführung konsequent beachtet werden. Dazu gehören auch Vorgaben zu den Kosten. Dies sollte im VHF Bayern deutlicher herausgestellt werden.
• Nur wirtschaftliche Wettbewerbsergebnisse dürfen baulich umgesetzt werden.
• Statt den Planern großzügige Spielräume zu belassen, müssen Kostenobergrenzen in den Verträgen verbindlich vereinbart werden.
• Kostenüberschreitungen müssen zu Konsequenzen führen.
• Verträge müssen rechtzeitig abgeschlossen werden und die zu erbringenden Leis­tungen einschließlich Kostenobergrenzen, Terminen und Fristen präziser formu­liert werden. Die Einhaltung der vertraglich vereinbarten Leistungen muss im Rah­men einer dauerhaften Qualitätsprüfung und -sicherung konsequenter eingefor­dert werden.
• Die Mängelbeseitigung sollte im Rahmen der Objektbetreuung und Dokumenta­tion ebenfalls an die FBT vergeben werden, um die Verantwortlichkeit der einge­schalteten Büros zu stärken. Die erforderlichen Vertragsmuster dazu wurden be­reits in die aktuelle Fassung des VHF Bayern vom April 2011 aufgenommen.

 

[1] Handbuch für die Vergabe und Durchführung von freiberuflichen Dienstleistungen durch die Staats­bauverwaltung im Freistaat Bayern ‑ VHF Bayern ‑ vom 04.12.2008 Abschnitt IV.1 Nr. 4.5; so auch bereits Grundsätze und Richtlinien für Wettbewerbe auf den Gebieten der Raumplanung, des Städte­baus und des Bauwesens ‑ GRW 1995 ‑ und Richtlinien für Planungswettbewerbe vom 12.09.2008 (RPW 2008).
[2] ORH-Bericht 2001 TNr. 21.
[3] ORH-Bericht 2007 TNr. 19.
[4] Beschlüsse des Landtags vom 19.03.2002 (LT-Drucksache 14/9009 Nr. 2 e) und vom 25.06.2008 (LT-Drucksache 15/10908 Nr. 2 b).
[5] Verordnung über die Honorare für Architekten- und Ingenieurleistungen vom 11.08.2009 (BGBl I 2009, S. 2732).
[6] VHF Bayern Abschnitt IV.5.1.
[7] VHF Bayern, Abschnitt VII.10, § 5 Nr. 5.3.1.
[8] VHF Bayern Abschnitt VI.1, Nr. 1.6 Abs. 3 AVB.
[9] Malusregelung nach § 7 Abs. 7 Satz 2 HOAI.
[10] VHF Bayern Abschnitt VII.10.0, Hinweise Nr. 10.12 zu § 10 Vertragsmuster Gebäude.