Jahresbericht 2016

TNr. 28: Arbeitszeitabhängige Bezügebestandteile IT-gestützt abrechnen

Zettel mit "Frühschicht", "Spätschicht", "Nachtschicht" an Kalender gepinnt; Bild: JENS - Fotolia.co
Der ORH hält es für erforderlich, für die Massenzahlungen arbeitszeitabhängiger Bezügebestandteile bayernweit eine automatisierte Abrechnung einzusetzen und damit die Qualität der für die Bezügezahlungen relevanten Daten sicherzustellen. Dies ist Aufgabe des Finanzministeriums.

Der ORH fordert, dass das Justizministerium bei allen JVA eine erweiterte Basiskomponente als integriertes Zeitmanagementsystem für Zeiterfassung, Dienstplanung und Zulagenberechnung mit Schnittstelle zum Bezügeabrechnungsverfahren VIVA einführt.

Dieses System kann dann auch anderen staatlichen Verwaltungen, die arbeitszeitabhängige Bezügebestandteile zahlen, zur Verfügung gestellt werden.

Kurzfassung des Beitrags
Umsetzung des Prüfungsergebnisses ORH icon abgeschlossen
Der ORH hat 2014/2015 die Datenvorgaben in VIVA für die Zahlung von arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteilen für Beamte und Arbeitnehmer geprüft. Dabei hat er untersucht, bei welchen Behörden arbeitszeitabhängige Bezügebestandteile in welcher Höhe angefallen waren und ob die Berechnungsgrundlagen für die Bezügebestandteile manuell oder automatisiert ermittelt wurden. Auch wurde erhoben, wie sie an das LfF übermittelt wurden und ob eine Qualitätssicherung bestand. Ausgewertet wurden Haushaltsdaten und Antworten der Verwaltung auf Fragebögen.

Zusätzlich wurde das integrierte Zeitmanagementsystem BayZeit geprüft und dabei die Einführung dieses Systems auch im Bereich der JVA untersucht.

28.1 Ausgangslage

2013 wurden in der gesamten staatlichen Verwaltung 50,8 Mio. € an arbeitszeitabhängigen Bezügen gezahlt. Das waren insbesondere Zulagen für Dienst zu ungünstigen Zeiten, Zeitzuschläge, Mehrarbeitsvergütungen, Überstundenvergütungen, Wechselschicht-/Schichtzulagen sowie Vergütungen für Bereitschaftsdienst/Rufbereitschaft[1], die Beamten und Arbeitnehmern zustanden.

Die Staatsregierung hat 2005 beschlossen, eine Basiskomponente „Integriertes Zeitmanagement" (BayZeit) einzuführen. In der Endausbaustufe sollen damit neben der Zeiterfassung auch die Dienstplanung erstellt und die Berechnungsgrundlagen für arbeitszeitabhängige Bezügebestandteile (Zulagen) elektronisch ermittelt werden. Die Daten sollen über eine Schnittstelle elektronisch an das Bezügeverfahren VIVA übertragen werden.

BayZeit enthält ein Dienstplanungsmodul, das aber noch nicht an die Belange der Verwaltung angepasst ist. Für die Berechnung arbeitszeitabhängiger Zulagen fehlt in der Basiskomponente ein eigenes Modul.

28.2 Feststellungen

28.2.1 Finanzieller Überblick

Die größten Anteile der 2013 gezahlten arbeitszeitabhängigen Bezüge von 50,8 Mio. € entfielen auf den Geschäftsbereich des Innenministeriums mit 38,2 Mio. €, den des Justizministeriums mit 5,1 Mio. € und den des (damaligen) Ministeriums für Wissenschaft und Kunst mit 4,6 Mio. €. Die verbleibenden 2,9 Mio. € verteilten sich auf die Staatskanzlei und die Geschäftsbereiche der übrigen Ministerien.
 

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28.2.2 Anzahl der betroffenen Beamten und Arbeitnehmer

In der staatlichen Verwaltung erhielten 44.700 Personen arbeitszeitabhängige Bezüge (Zahlfälle). Davon entfielen auf Polizei und JVA 37.000 Personen (überwiegend Beamte) sowie auf die übrige Staatsverwaltung 7.700 Personen (Arbeitnehmer und Beamte).

28.2.3 Arten der arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile

Die 2013 gezahlten arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile lassen sich in Kategorien unterteilen und betragsmäßig wie folgt zuordnen:
 

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Der größte Anteil mit 37,1 Mio. € (73,0%) entfällt auf Zulagen für Dienst zu ungünstigen Zeiten und Zeitzuschläge für Sonderformen der Arbeit nach dem TV-L. Die Anteile für Wechselschicht-/Schichtzulagen, die Vergütungen für Mehrarbeit und Überstunden sowie für Bereitschaftsdienste/Rufbereitschaften sind jeweils annähernd gleich.


28.2.4 Berechnungsgrundlagen der arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile und Qualitätssicherung

Die Berechnungsgrundlagen für die arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile ermitteln viele Verwaltungen manuell und tragen sie auf einen Vordruck ein. Dieser wird per Post der zuständigen Bezügestelle des LfF übermittelt.

Die Polizei hat für ihre Anforderungen das Zeiterfassungssystem BayZeit so weiterentwickelt, dass die arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile automatisiert ermittelt und die Daten über eine Schnittstelle in das Bezügeabrechnungsverfahren VIVA übertragen werden. Zusätzlich wird dieses System für die Dienstplanung verwendet. BayZeit-Polizei wurde in den Jahren 2009 bis 2011 flächendeckend eingeführt.

Auch die Straßenbauverwaltung, verschiedene JVA (vgl. nachfolgend TNr. 28.2.6) und die Staatliche Lotterieverwaltung ermitteln die Berechnungsgrundlagen für die arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile automatisiert. Teilweise übertragen sie die Daten dem LfF elektronisch. Sie nutzen unterschiedliche, jeweils für die Belange der eigenen Verwaltung angepasste Standardsoftware von privaten Anbietern oder Eigenentwicklungen auf Excel- und Access-Basis (Hilfssysteme). Die Verwaltung beschaffte diese Software oder entwickelte die Hilfssysteme unkoordiniert. Der Umfang der IT-Unterstützung ist sehr unterschiedlich. Werden die für alle Behörden geltenden Rechtsgrundlagen geändert, muss jedes System angepasst werden.

Die Ermittlung der Berechnungsgrundlagen für die arbeitszeitabhängigen Bezüge unterliegt keiner Qualitätssicherung nach einheitlichen Standards:

28.2.5 Übermittlung der Daten und Abrechnung der arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile in VIVA

Bevor die arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteile berechnet und ausgezahlt werden können, müssen die ermittelten Berechnungsgrundlagen dem Verfahren VIVA übergeben werden. Hierfür bestehen vier Möglichkeiten:

28.2.6 Pilotvorhaben bei den JVA: Dienstplanung und Berechnung arbeitszeitabhängiger Bezügebestandteile mit BayZeit

Um in der Verwaltung ein einheitliches Verfahren für die Dienstplanung und zur Zulagenberechnung zur Verfügung stellen zu können, verständigten sich 2009 das Justizministerium und das Finanzministerium darauf, die bei einigen JVA eingesetzten Hilfssysteme zur automatisierten Berechnung der Zulagen für Dienst zu ungünstigen Zeiten zeitnah in die Basiskomponente BayZeit zu integrieren. Ebenso sollten die JVA das Dienstplanungsmodul von BayZeit für einen bayernweiten Einsatz testen. Für dieses Projekt verpflichtete das Justizministerium die IT-Leitstelle der Justiz zu vierteljährlichen Berichten. Die Berichte blieben aus. Das Ministerium hat diese auch nicht eingefordert und eingeräumt, das Projekt nicht ausreichend gesteuert zu haben.

Die Erprobung der Dienstplanungs- und Abrechnungskomponente begann im November 2014 bei einer JVA. Dort werden die Berechnungsgrundlagen für die Zulagen für den Dienst zu ungünstigen Zeiten automatisiert ermittelt und über eine Schnittstelle in das Bezügeverfahren VIVA übertragen. Seit Januar 2015 werden diese Zulagen ausschließlich über BayZeit abgerechnet. Das Justizministerium konnte für die IT-Tests keine ausreichenden fachlichen Vorgaben und Dokumentationen vorlegen. Vor dem versuchsweisen Einsatz des Zulagenberechnungsmoduls hatte die JVA im Dezember 2014 lediglich vier zufällig ausgewählte Fälle getestet. Diese decken nicht die Bandbreite an Zulagen für Dienst zu ungünstigen Zeiten bei dieser JVA ab. Bis zum Abschluss der örtlichen Erhebungen lag die erforderliche Freigabe des IT-Verfahrens durch das Justizministerium nicht vor.

Zunächst hielt das Justizministerium BayZeit-Polizei für einen Einsatz in den JVA generell für ungeeignet. Die IT-Leitstelle der Justiz hat nach der Prüfung durch den ORH das System der Polizei erneut untersucht. Sie ist zum vorläufigen Ergebnis gekommen, dass voraussichtlich einzelne Funktionalitäten übernommen werden können. Eine vollständige Übernahme von BayZeit-Polizei strebt das Justizministerium nicht an.

28.3 Würdigung

Bei den arbeitszeitabhängigen Bezügen handelt es sich um Massenzahlungen. Der Betrag je Einheit (z. B. Arbeitsstunde) ist relativ gering, jedoch fallen sehr viele Einheiten bei vielen Personen an. Die finanziellen Auswirkungen sind deshalb erheblich und bewegen sich in Millionenhöhe.[5] Der ORH fordert eine fortwährende Qualitätssicherung. Dies betrifft die Einwilligung für die eingesetzten Verfahren und die Kontrolle von manuellen Vorgaben, Korrekturen oder Eingriffen in die automatisierte Berechnung.

Für eine korrekte und wirtschaftliche Abrechnung dieser Massenzahlungen sollten die Grundlagen bayernweit mit einem einheitlichen IT-Verfahren ermittelt, berechnet und über eine Schnittstelle in das Bezügeabrechnungsverfahren VIVA importiert werden. Die Aufwände für das Fachkonzept, die Programmierung, die Tests und die Anpassung an Rechtsänderungen entstehen dann nur einmal. Deshalb sollte untersucht werden, ob das bei der Polizei verwendete Abrechnungsverfahren der übrigen Staatsverwaltung als Basiskomponente zur Verfügung gestellt werden kann. Nutznießer eines einheitlichen Verfahrens könnten auch Behörden mit geringen Zahlungen bzw. wenig betroffenen Mitarbeitern sein, für die die Entwicklung und Pflege eines eigenen Verfahrens unwirtschaftlich sind.

Die Systeme für die Zeiterfassung, die Dienstplanung und die Zulagen für den Dienst zu ungünstigen Zeiten müssen auch bei den JVA vereinheitlicht werden.

JVA arbeiten wie die Polizei im 24-Stunden-Schichtbetrieb. Die Dienstpläne müssen daher auch bei den JVA flexibel erstellt und die arbeitszeitabhängigen Zulagen abgerechnet werden. Das System der Polizei enthält hierfür Funktionalitäten. Das Justizministerium sollte deshalb die Komponenten zur Zeiterfassung, Dienstplanung und zur Zulagenberechnung von BayZeit-Polizei auf ihre Verwendung auch bei den JVA eingehend untersuchen und dabei eng mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium zusammenarbeiten.

28.4 Stellungnahme der Verwaltung

Das Finanzministerium teilt die Feststellungen und Empfehlungen des ORH zu arbeitszeitabhängigen Bezügen und Massenzahlungen.

Es hält für die automatisierte Abrechnung dieser Massenzahlungen das Verfahren BayZeit für grundsätzlich geeignet für die Behörden, die über das Behördennetz den technischen Zugang zu BayZeit haben. Die unterschiedlichen Bedürfnisse der einzelnen Ressorts könnten mit den Funktionen abgedeckt werden, die das Standardverfahren anbietet. Allerdings müssten erhebliche kundenspezifische Anpassungen an BayZeit vorgenommen werden (z. B. Erweiterung des Bayern-Standards um die Funktionalitäten eines Dienstplanungsmoduls, Umsetzung der manuellen Eingabe von arbeitszeitabhängigen Bezügebestandteilen für Bereiche, die kein Zeitwirtschaftssystem einsetzen, Realisierung einer Schnittstelle zu VIVA). Das Finanzministerium könne nach dem gegenwärtigen Stand noch keine Aussage darüber treffen, ob ein einheitliches Verfahren für eine wirtschaftliche Abrechnung von Massenzahlungen mit vertretbarem Aufwand erreicht werden könne oder ob diese Aufgabe wirtschaftlicher durch mehrere Systeme mit jeweils spezifischen Systemausprägungen realisiert werden soll. Als Gründe werden beispielsweise genannt, dass nicht alle Behörden über das Behördennetz Zugang zu BayZeit haben. Weiter bestünden unterschiedliche Anforderungen an ein Zeitwirtschaftssystem zwischen dem Polizeibereich und der übrigen Verwaltung. Im Hinblick darauf und ohne eingehende Untersuchung könne das Finanzministerium keine näheren Aussagen oder Festlegungen treffen.

Das Justizministerium stimmt hinsichtlich des Pilotprojekts bei den JVA den Ausführungen grundsätzlich zu, weist aber darauf hin, dass die Ursache für die Verzögerung der Projekte in höher priorisierten Aufgaben gelegen habe.

Zur Klärung der fachlichen Probleme sei eine Arbeitsgruppe eingerichtet, deren Ergebnisse die Grundlage für die Festlegung einheitlicher Standards im Justizvollzug bilden sollen. Inzwischen seien die für einen Einsatz in den JVA geeigneten Verfahrensteile aus dem Verfahren BayZeit-Polizei in die Version für die JVA übernommen worden und würden erprobt. Das Verfahren werde voraussichtlich im ersten Halbjahr 2016 für den Einsatz in allen JVA freigegeben.

Auch das in der Basiskomponente BayZeit integrierte Modul zur automationsunterstützten Dienstplanung befinde sich bereits in der Erprobung in den JVA Bamberg, Ebrach und München.

Das Finanzministerium weist in Bezug auf das Pilotprojekt bei den JVA darauf hin, dass es grundsätzlich für die kundenspezifischen Anpassungen und die Einführung von BayZeit zuständig sei, mit Ausnahme der Personaleinsatzplanung. Diese liege vereinbarungsgemäß ausschließlich beim Justizministerium, da nur dort die spezifischen fachlichen Anforderungen erhoben werden können. Da im Geschäftsbereich des Finanzministeriums das notwendige Wissen über das Thema Personaleinsatzplanung fehle, solle das Justizministerium dauerhaft die Pflege und Betreuung des Moduls zur Dienstplanung übernehmen.

28.5 Schlussbemerkung

Der ORH hält es für erforderlich, für die Massenzahlungen arbeitszeitabhängiger Bezügebestandteile bayernweit eine automatisierte Abrechnung einzuführen und damit die Qualität der für die Bezügezahlungen relevanten Daten sicherzustellen.

Der ORH fordert, dass bei allen JVA eine erweiterte Basiskomponente als integriertes Zeitmanagementsystem für Zeiterfassung, Dienstplanung und Zulagenberechnung mit Schnittstelle zum Bezügeabrechnungsverfahren VIVA eingesetzt wird.

Dieses System kann dann auch anderen staatlichen Verwaltungen, die arbeitszeitabhängige Bezügebestandteile zahlen, zur Verfügung gestellt werden (z. B. Autobahn- und Straßenmeistereien, Universitätsklinika, staatliche Theater und Museen oder die Schlösserverwaltung).

Die notwendigen weiteren Untersuchungen sollte das Finanzministerium schnellstmöglich abschließen.


[1] In der Reihenfolge der Aufzählung: § 11 BayZulV, § 8 TV-L, Art. 61 BayBesG, §§ 7 und 8 TV-L bzw. § 12 BayZulV.
[2] FMS vom 09.11.2015 Az. 17-H-2300-1/14.
[3] Vgl. Nr. 3 HKR-ADV-Best (Anlage 3 zu den VV zu Art. 79 BayHO).
[4] Davon 685 Polizeibehörden, 110 Straßenbauämter mit Straßenmeistereien, 45 Autobahndirektionen und Autobahnmeistereien, 19 JVA.
[5] 2013 wurden 50,8 Mio. € arbeitszeitabhängige Bezüge an 44.700 Personen gezahlt.

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