TNr. 35: Erwerb einer gebrauchten Immobilie

Der ORH hat im Jahr 2014 den Erwerb einer gebrauchten Gewerbeimmobilie durch die Immobilien Freistaat Bayern (IMBY), dem für das staatliche Immobilienmanagement zuständigen Staatsbetrieb, geprüft. Dabei wurde untersucht, ob im Vorfeld der staatliche Bedarf feststand, die Immobilie für die geplante staatliche Nutzung geeignet war und das Objekt zeitnah genutzt wurde. Prüfungsmaßstab war die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Erwerbs.

35.1 Ausgangslage

Anfang 2008 bot eine Eigentümergemeinschaft gegenüber der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg (FAU) eine fünf Kilometer vom FAU-Stammgelände entfernt gelegene Liegenschaft an. Die FAU teilte der IMBY mit, dass sie für das 9.485 m² große Areal, bebaut mit einem Büro-/Laborgebäude, einem Bürogebäude, einer Lagerhalle und Nebengebäuden, Bedarf hätte. Dort sollten zum Beginn des Wintersemesters 2008/09 zwei neu einzurichtende sowie zwei vorhandene Lehrstühle für Biotechnologie untergebracht werden.

35.2 Regelungen für den Erwerb von Immobilien

Beim Erwerb von Immobilien durch den Staat ist Folgendes zu beachten:

• Vor dem Ankauf von Immobilien ist der Bedarf für die Erfüllung staatlicher Aufgaben vom jeweiligen Ressort in quantitativer und qualitativer Hinsicht darzulegen.(1) Dies gilt grundsätzlich auch für Immobilien, deren Nutzung besonderen Anforderungen unterliegt, sog. Sonderimmobilien. Bei diesen ist den Besonderheiten der Nutzung erhöhtes Gewicht beizumessen.[2] Die Immobilie muss alsbald nutzbar sein und erforderliche bauliche Maßnahmen müssen zeitnah durchgeführt werden können.[3]
• Das Finanzministerium, das die Gesamtverantwortung für den Grundstock sowie das Grundstockvermögen trägt,[4] hat zu prüfen, ob alle Voraussetzungen für einen Immobilienerwerb gegeben sind.
• Alle Grundstockveränderungen, die einen Wert von 2 Mio. € übersteigen, bedürfen der Zustimmung des Haushaltsausschusses.[5]
  
  

35.3 Feststellungen

35.3.1 Ermittlungen zu Bedarf und Nutzung vor dem Ankauf

Die FAU hatte das Wissenschaftsministerium über den Bedarf zunächst nicht informiert, sondern sich Anfang 2008 unmittelbar an die IMBY gewandt. Sie begründete ihren Bedarf an dieser Immobilie damit, dass zwei Lehrstühle für Biotechnologie innerhalb von drei Jahren eine Mietfläche von 803 m² räumen müssten. Darüber hinaus benötige sie für zwei neue Lehrstühle für Biotechnologie ab Beginn des Wintersemesters 2008/09 ca. 450 m² Labor- und Bürofläche, ca. 250 m² Bürofläche sowie ca. 400 m² Laborfläche, in der Summe also 1.903 m².

Detailliertere Angaben zum Bedarf machte die FAU nicht. Eine Spezifizierung der Flächen[6] legte sie nicht vor. Der tatsächliche gesamte Flächenbedarf blieb ebenso ungeklärt wie der konkrete Bedarf an Labor- und Bürofläche. Auch die tatsächlich nutzbare Gebäudefläche des angebotenen Objekts wurde nicht zweifelsfrei ermittelt. Hier gingen die beteiligten Stellen von insgesamt 2.906 m² aus und verwendeten dafür aber die unterschiedlichen Bezeichnungen "Mietfläche" (IMBY), "Gesamtfläche" (FAU) und "Gebäudegesamtfläche" (Bauverwaltung).

Das von der IMBY vor dem Erwerb mit der Erstellung eines baufachlichen Gutachtens beauftragte zuständige Bauamt wies im Juni 2008 ausdrücklich auf Folgendes hin:

• Planunterlagen stünden nur auszugsweise in nicht maßstäblichen Darstellungen der Exposés zur Verfügung und könnten nur bedingt zur Beurteilung der Gebäude herangezogen werden.
• Aufgrund fehlender Angaben könnten keine Aussagen über den Zustand der Starkstromverteilung, der Brandmeldezentrale, der Einbruchmeldeanlage, des bestehenden Telefonnetzes sowie über die Struktur und die Qualität des Datennetzes gemacht werden.
• Das Laborgebäude halte nach den vorliegenden Planunterlagen die Anforderungen der gültigen Laborrichtlinien an die Lüftungsleistung (Luftmenge) nicht ein.
• Die Kostenschätzung für die Umbaumaßnahmen (3 Mio. €) wäre aufgrund der wenigen Informationen und der kurzen Bearbeitungszeit nur sehr eingeschränkt verlässlich.

Auf Bitten der IMBY erstellte das Bauamt kurzfristig einen Nachtrag zum baufachlichen Gutachten mit folgendem Inhalt: "Die Gebäude erscheinen nach den bisherigen Erkenntnissen grundsätzlich für die Unterbringung von biotechnologischen Lehrstühlen geeignet."

Weitere Untersuchungen veranlasste die IMBY vor dem Ankauf nicht.

Die IMBY teilte dem Finanzministerium mit, dass sie den Erwerb der Liegenschaft zur dauerhaften Unterbringung der Lehrstühle für notwendig erachte. Das Finanzministerium forderte das Wissenschaftsministerium im Juni 2008 auf, den Bedarf an dem Erwerb zu bestätigen. Dadurch erfuhr das Wissenschaftsministerium erstmals von dem Vorgang. Es bestätigte dem Finanzministerium Anfang Juli 2008 pauschal den Bedarf an der gesamten Liegenschaft. Diese sei nach übereinstimmender Würdigung durch die IMBY und die Universität zur Unterbringung der vier Lehrstühle hervorragend geeignet.

Das Wissenschaftsministerium machte dabei keine weiteren Angaben zu Dringlichkeit, Quantität und erforderlicher Qualität des gemeldeten Bedarfs an Labor- oder Büroflächen, z.B. in Form eines Raumbedarfsplans (entsprechend RLBau[7]). Auf die Diskrepanz zwischen dem gemeldeten Flächenbedarf von insgesamt 1.903 m² "Büro-, Labor- und Mietfläche" und der "Miet-, Gesamt- bzw. Gebäudegesamtfläche" von 2.906 m² im Erwerbsobjekt ging es nicht ein. Einen Bedarf an der Mehrfläche von ca. 1.000 m² im Erwerbsobjekt begründete es nicht.

Die IMBY und das Finanzministerium gaben sich mit diesen nicht spezifizierten Bedarfs- und Objektinformationen zufrieden. Sie verlangten weder von der FAU noch vom Wissenschaftsministerium detaillierte Unterlagen zum konkreten Raumbedarf. Ebenso wenig forderten sie vom Eigentümer nähere Informationen zum Objekt an.

35.3.2 Ankauf

Das Finanzministerium teilte dem Haushaltsausschuss am 07.07.2008 mit, dass der Immobilienerwerb notwendig sei, um die neuen Lehrstühle zum Wintersemester 2008/09 unterbringen zu können; ferner, dass neben dem Kaufpreis von 3,2 Mio. € weitere 3 Mio. € für Umbau- und Anpassungsmaßnahmen zur zeitnahen Unterbringung der vier Lehrstühle anfallen würden. Über Anzahl, Art und Zustand der Gebäude, über die vorhandenen Flächen in den Gebäuden und zur Differenz zwischen dem nicht spezifiziert gemeldeten Bedarf (ca. 1.903 m²) und den vorhandenen Flächen (2.906 m²) sowie zu deren künftiger Nutzung machte das Finanzministerium dabei keine Angaben.

Auf dieser Grundlage stimmte der Haushaltsausschuss dem Ankauf am 10.07.2008 zu. Daraufhin unterzeichnete die IMBY im Auftrag des Finanzministeriums noch im Juli 2008 den Kaufvertrag.

35.3.3 Nutzung und weitere Entwicklung nach dem Ankauf

Nach dem Ankauf zogen die Lehrstühle nicht wie geplant in die Gebäude ein. Auch die Umbau- und Anpassungsmaßnahmen wurden nach dem Erwerb nicht wie vorgesehen zeitnah begonnen. Lediglich einzelne Gebäudeteile wurden von verschiedenen anderen Lehrstühlen der FAU interimsmäßig genutzt. Das Büro-/Laborgebäude als größtes Gebäude blieb insgesamt acht Jahre ungenutzt. Die beiden neuen Lehrstühle mit ihren hohen technischen Anforderungen mussten vorübergehend anderweitig untergebracht werden.

Drei Monate nach dem Erwerb forderten die IMBY im Oktober 2008 beim Verkäufer und die FAU beim ehemaligen Mieter detaillierte Unterlagen zu den Gebäuden (z.B. Genehmigungs-, Ausführungs-, Statik- und Grundrisspläne mit elektrischen Installationsgeräten, Wärmeschutzberechnungen, Messprotokolle etc.) an.

Auf Basis dieser Unterlagen stellte die Bauverwaltung im Juni 2011 fest, dass die Gebäude für die geplante Labornutzung und damit für die Unterbringung der Lehrstühle für Biotechnologie ungeeignet seien.

Als Gründe dafür gab die Bauverwaltung u.a. die zu niedrigen Deckenhöhen und die fehlende Barrierefreiheit in den bestehenden Laborräumen an. Auch der beabsichtigte Einbau von Laborräumen in die Lagerhalle sei nicht möglich, da Fugen der Bauelemente mit PCB belastet seien und die Gebäudehülle komplett saniert werden müsste. Zudem entsprächen beide Gebäude nicht den Anforderungen der Energieeinsparverordnung und des Brandschutzes. Im Ergebnis sei ein Umbau und die Sanierung für die staatlichen Zwecke, sofern überhaupt möglich, insgesamt unwirtschaftlich.

Die Bauverwaltung empfahl deshalb den Neubau eines Laborgebäudes. Statt mit ursprünglich angenommenen Anpassungs- und Umbaukosten von 3 Mio. € wurde nun mit Neubaukosten von 12,4 Mio. € und mit 1 Mio. € für den Umbau der Laborräume in Büroräume gerechnet. Der Neubau wurde 2016 bezogen.

35.4 Würdigung

35.4.1 Unzureichende Prüfung des Bedarfs

Die FAU hätte das Wissenschaftsministerium einbinden müssen, statt sich direkt an die IMBY zu wenden. Das Wissenschaftsministerium hat als zuständiger Bedarfsträger den Bedarf an zusätzlichen Flächen nicht hinterfragt und ihn im Verfahren nicht mit Raumbedarfsplänen konkret beschrieben und nachgewiesen. Die IMBY gab sich mit einer nicht spezifizierten Bedarfsmeldung von 1.903 m² an "Büro-, Labor- und Mietflächen" der FAU zufrieden. Die tatsächlich benötigten Büro- und Laborflächen und deren Qualität sowie der damalige Bedarf an der erheblich größeren Erwerbsfläche von 2.906 m² blieben ungeklärt. Das Finanzministerium hat dennoch im Juli 2008 den Bedarf anerkannt und den Ankauf weiterbetrieben.

Der IMBY und dem Finanzministerium fehlten dabei die wesentlichen Informationen, um die Notwendigkeit des Bedarfs an zusätzlichen Flächen beurteilen zu können.[8]

35.4.2 Unzureichende Prüfung der Eignung und verzögerte Nutzung der Gebäude

Notwendige Sanierungs- und Anpassungskosten für eine angebotene Immobilie sind bei der Beurteilung der Angemessenheit des Kaufpreises und bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zwingend zu berücksichtigen. Gerade gebrauchte Immobilien sind besonders kritisch auf ihre Eignung für die staatlichen Bedürfnisse sowie hinsichtlich ihres baulichen Zustandes und möglicher Folgekosten zu prüfen.

Der Kauf einer gebrauchten Immobilie muss die wirtschaftlichste Alternative darstellen. Grundlage für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einer gebrauchten Immobilie ist dabei eine in quantitativer und qualitativer Hinsicht konkrete Festlegung des Raumbedarfs des künftigen Nutzers. Insbesondere ist die tatsächliche Eignung für die beabsichtigte Nutzung sowie der zu erwartende Anpassungs- und Sanierungsaufwand baufachlich gründlich zu ermitteln und zu beziffern.

Die IMBY hat versäumt, grundlegende Informationen über die Gebäude einzuholen, um deren Eignung für die staatlichen Zwecke beurteilen zu können. Sie ignorierte ausdrückliche Hinweise der Bauverwaltung auf unzureichende bzw. fehlende Gebäudeunterlagen; die damit verbundene stark eingeschränkte Aussagekraft des baufachlichen Gutachtens von 2008 nahm sie in Kauf. Dadurch blieben selbst offensichtliche Mängel, die die geplante Nutzung unmöglich machten, unerkannt.

In der Folge konnten die Gebäude nicht wie geplant zeitnah ertüchtigt und genutzt werden. Vielmehr erwiesen sich die erworbenen Gebäude für eine Labornutzung als ungeeignet.

35.4.3 Unzureichende Unterrichtung des Haushaltsausschusses

Im vorliegenden Fall wurden dem Haushaltsausschuss 2008 wesentliche entscheidungsrelevante Fakten über das Erwerbsobjekt und über den tatsächlichen Flächenbedarf vorenthalten.

35.4.4 Zusammenfassende Würdigung

Die Zuständigkeiten für das staatliche Flächenmanagement verteilen sich auf den Bedarfsträger, also das Wissenschaftsministerium bzw. die FAU, die IMBY und die Bauverwaltung. Die beteiligten Stellen haben sich nicht an das vorgesehene Verfahren gehalten. FAU und Wissenschaftsministerium haben unvollständige Angaben gemacht. IMBY und Finanzministerium haben sich damit begnügt. Dies verstieß im Ergebnis in mehrfacher Hinsicht gegen das Haushaltsrecht (Art. 6, 7, 63 BayHO und VV zu Art. 64 BayHO). Die gebrauchte Immobilie wurde ohne notwendigen detaillierten Nachweis des Raumbedarfs weit über den gemeldeten Bedarf erworben und dabei der Zustand der gebrauchten Gebäude nicht gründlich ermittelt.[9] Nach Auffassung des ORH lagen damit die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für einen Erwerb nicht vor. Dem Haushaltsausschuss wurden 2008 entscheidungsrelevante Informationen nicht vorgelegt.

35.5 Stellungnahmen

35.5.1 Stellungnahmen der FAU und des Wissenschaftsministeriums

Die FAU räumt ein, keine Angaben über die Quantität und erforderliche Qualität des gemeldeten Bedarfs an Laborflächen gemacht zu haben. Dies sei erst möglich, wenn absehbar sei, dass ein Bewerber den Ruf an den neu zu besetzenden Lehrstühlen auch annehme.

Aus einer Flächenberechnung a posteriori habe sich ein seinerzeitiger Bedarf von 1.780 m² Hauptnutzfläche ergeben. Dem habe im angekauften Objekt eine seinerzeitige Hauptnutzfläche von 2.154 m² gegenübergestanden. Die über den Bedarf hinausgehenden Flächen seien Lagerflächen, für die an der Universität generell ein sehr großer Bedarf bestehe.

Das Wissenschaftsministerium sah in seiner Rückmeldung von weiteren Anregungen ab.

35.5.2 Stellungnahme des Finanzministeriums

Das Finanzministerium merkt u.a. an, das die Laborflächen nach Darstellung der FAU vom April 2008 unbedingt bis zum Wintersemester 2008/09 zur Verfügung hätten stehen müssen. Annahme der FAU sei gewesen, dass die Laborflächen ohne zeitliche Verzögerung hätten genutzt werden können. Alternative Unterbringungsmöglichkeiten hätten nicht bestanden. Auch sei der Kauf einer Teilfläche nicht verhandelbar gewesen.

Aufgrund der knappen Zeitvorgaben sei es der Bauverwaltung nicht möglich gewesen, eine detaillierte baufachliche Begutachtung vorzunehmen. Das damit verbundene Risiko sei allen Beteiligten bekannt gewesen. Ebenso sei der zu erwartende vorübergehende Leerstand durch den Ankauf über den eigentlichen Bedarf hinaus bekannt gewesen.

Damit sei abzuwägen gewesen, das Objekt trotz fehlenden detaillierten baufachlichen Gutachtens und damit einhergehenden Risiken zu erwerben oder die neuen Lehrstühle ohne den Kauf des Objekts evtl. nicht unterbringen zu können.

Bei Hochschulimmobilien, insbesondere bei Laborgebäuden, handele es sich um Sonderimmobilien, für die beim Flächenmanagement generell Besonderheiten gelten. In solchen Fällen seien der IMBY bei der Bewertung des Flächenbedarfs und der hierfür entstehenden Kosten in fachlicher Hinsicht enge Grenzen gesetzt. Die IMBY müsse sich hier auf die fachliche Expertise der Hochschule und die Genehmigung des Fachressorts verlassen.

Die vom ORH geforderte Vorlage eines detaillierten Flächenbedarfs war nach seiner Auffassung entbehrlich, da es sich um den Bedarf an einer Sonderimmobilie handelte. Deren Bedarf werde eigenverantwortlich vom Nutzerressort festgestellt, dass diese Sonderimmobilie als geeignet zur Deckung des Flächenbedarfs erachtete. Weiter hätten keine Alternativangebote vorgelegen und eine Flächenbilanz von Bedarf und Angebot nach Ansicht des Finanzministeriums zu keinem zusätzlichen Erkenntnisgewinn führen können.

Aufgrund der vorliegenden baufachlichen Stellungnahme sei das Objekt grundsätzlich für geeignet anzusehen gewesen; damit hätte der kurzfristig erforderliche Bedarf gedeckt werden können. Insbesondere wäre ein staatlicher Neubau nicht im gegebenen Zeitraum realisierbar gewesen. Ein Verstoß gegen Haushaltsrecht liege demzufolge nicht vor.

Das Wissenschaftsministerium als Fachressort habe sich als Letztentscheider für einen Ankauf der Liegenschaft entschieden. Dass das skizzenhaft gefertigte baufachliche Gutachten Risiken lediglich benenne, diese aber nicht beziffere, sei allen Beteiligten bekannt gewesen.

Dem Haushaltsausschuss habe die nur bedingte, unter weiteren Anforderungen stehende bauliche Eignung durch die Aufnahme des Zitats des Bauamts "nach den bisherigen Erkenntnissen grundsätzlich ... geeignet und ausreichend" deutlich gemacht werden sollen. Das Finanzministerium nehme die Mitteilung des ORH allerdings zum Anlass, künftig insbesondere bei Vorliegen besonderer Sachverhalte auf eine umfassende Gesamtdarstellung im Haushaltsausschuss zu achten.

35.6 Schlussbemerkung

Voraussetzung für einen Ankauf einer Liegenschaft ist eine detaillierte Ermittlung des Flächenbedarfs. Ein Erwerb über den bestehenden Bedarf hinaus entspricht grundsätzlich nicht einer sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung. Gerade beim Erwerb gebrauchter Immobilien sind Zustand und Eignung des Objekts gründlich zu ermitteln.

Für den Erwerb von Sonderimmobilien ist den Besonderheiten der Nutzung im Verfahren des Flächenmanagements erhöhtes Gewicht beizumessen. Auch wenn die fachliche Expertise des Nutzers bzw. des Nutzerressorts einbezogen wird, reicht es nicht aus, sich allein darauf zu verlassen; eine eigene Befassung der IMBY und des Finanzministeriums muss dennoch erfolgen und nachvollziehbar dokumentiert sein.

Dass dem Haushaltsausschuss für seine Entscheidung vom Finanzministerium eine umfassende Gesamtdarstellung einschließlich der Risiken vorgelegt wird, hält der ORH für zwingend.

 

[1] Art. 6 BayHO, Art. 63 Abs. 1 und VV Nr. 5.2 zu Art. 64 BayHO, Nr. 3.1 der Richtlinie für den Verkehr mit staatseigenen Grundstücken.
[2] VV Nr. 3.3.3 zu Art. 64 BayHO.
[3] VV Nr. 5.3 zu Art. 64 BayHO.
[4] Vgl. TNr. 8.2.
[5] VV Nr. 4.1 zu Art. 64 BayHO.
[6] z.B. DIN 277.
[7] Richtlinien für die Durchführung von Hochbauaufgaben des Freistaates Bayern.
[8] Vgl. Art. 63 Abs. 1 BayHO und VV Nr. 5.2 zu Art. 64 BayHO.
[9] Vgl. ORH-Bericht 2013 TNr. 21.