KONSENS

Ziele des Vorhabens KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung) sind die Entwicklung und der Einsatz einer bundesweit einheitlichen Software für die Steuerverwaltung. Bund und Länder arbeiten hierzu seit 2007 zusammen. Bis 2019 sind dabei Ausgaben von rund 1,2 Mrd. Euro angefallen, sie werden sich bis zum Jahr 2024 auf 2 Mrd. Euro erhöhen. Angesichts der erheblichen finanziellen Dimension des Vorhabens und der bisherigen Verzögerungen bei der Vereinheitlichung der Software hat der ORH aus seiner Prüfung drei Empfehlungen abgeleitet.

Beratende Äußerung zu einzelnen Aspekten des Vorhabens KONSENS

Ziele des Vorhabens KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung) sind die Entwicklung und der Einsatz einer bundesweit einheitlichen Software für die Steuerverwaltung. Bund und Länder arbeiten hierzu seit 2007 zusammen. Bis 2019 sind dabei Ausgaben von rund 1,2 Mrd. Euro angefallen, sie werden sich bis zum Jahr 2024 auf 2 Mrd. Euro erhöhen. Bund und Länder wollen mit KONSENS ihre Steuereinnahmen von jährlich 638 Mrd. Euro besser verwalten.

Aktuell werden im Vorhaben KONSENS 19 (Haupt-)Verfahren entwickelt. Die fertiggestellten Module werden weitestgehend eingesetzt. Daneben werden in den Ländern in unterschiedlichem Umfang noch insgesamt 193 Nicht-KONSENS-Anwendungen mit z.T. ähnlichem Funktionsumfang betrieben. Für 118 dieser Anwendungen ist zwar eine Ablösung durch ein KONSENS-Verfahren vorgesehen. Die genaue Dauer bis zur Ablösung ist allerdings unbekannt, sie wird nach derzeitigen Planungen in der ersten Stufe erst bis 2029 erreicht werden.

In der langen Übergangsphase bis zur vollständigen Ablösung entsteht durch parallelen Betrieb, Entwicklung und Pflege der zahlreichen Anwendungen ein hoher, vermeidbarer Mehraufwand. Der ORH, der die Thematik aufgrund einer zu KONSENS 2017 geschlossenen Prüfungsvereinbarung der Rechnungshöfe von Bund und Ländern untersucht, empfiehlt eine engere Zusammenarbeit zwischen den Ländern, um mögliche Synergieeffekte zu nutzen und dadurch den Mehraufwand zu reduzieren, der 2017 mindestens 151 Vollzeitkräfte, bei den Personalkosten also mindestens 17 Mio. Euro ausmachte. Die dadurch frei werdenden Kapazitäten ließen sich nutzen, um die Entwicklung von KONSENS-Verfahren zu beschleunigen.

Das jährliche Budget und insbesondere die vorhandenen Personalkapazitäten im Vorhaben KONSENS reichen nicht aus, um alle KONSENS-Projekte sofort zu realisieren. Daher priorisiert ein Bund-Länder-Gremium jährlich u.a. anhand der Kriterien Anwender-, Bürger- und Auftraggeber-Nutzen. Hierbei werden aber wesentliche Fakten, die im Zusammenhang mit den jeweiligen Verfahren stehen (z.B. Anzahl der Anwender in den Finanzämtern, steuerliches Volumen, Fallzahlen) nicht berücksichtigt, zudem unterbleibt eine monetäre Bewertung. In einigen Fällen kommt es bei der Priorisierung innerhalb des Gremiums zu erheblichen Abweichungen der Haltungen, z.B. weil unterschiedliche Länderinteressen bestehen. Der ORH empfiehlt, gravierende Abweichungen zukünftig stärker zu hinterfragen und die Wirtschaftlichkeit, insbesondere den Nutzen der zu entwickelnden Produkte in den Vordergrund zu stellen.

Wichtige Bestandteile von KONSENS sind die Verfahren zur Festsetzung der Steuer (ELFE), Erhebung der Steuer (BIENE) und zur Verwaltung der Grunddaten der Steuerpflichtigen (GINSTER). Auf diese Kernverfahren und die dort abgelegten Daten soll eine Vielzahl anderer KONSENS-Verfahren zugreifen. Die Vereinheitlichung bzw. Ablösung dieser drei Verfahren ist damit ein wesentlicher Meilenstein für KONSENS. Zur Überwachung dieses Projekts wurden 2016 Planungsübersichten eingeführt. Nach der zuletzt vorgelegten Planungsübersicht sollte das Teilziel Ablösung der Kernverfahren bis 2025 erreicht sein. Die Planungsübersichten reichten aber zur Steuerung eines Projekts nicht aus. Wichtige Voraussetzungen für ein erfolgreiches Projektmanagement fehlten (u.a. klare Zieldefinition und ein verantwortlicher Projektleiter). Mittlerweile wurde die Planungsübersicht durch einen Projektplan ersetzt. Diesem zufolge verschiebt sich das Erreichen dieses wichtigen KONSENS-Ziels um vier Jahre auf 2029. Der ORH empfiehlt, bei der Abwicklung auch dieses Projekts konsequent einheitliche Projektstandards anzuwenden. Zudem sollten Maßnahmen ergriffen werden, damit sich die Ablösung der Kernverfahren nicht noch weiter verzögert und ggf. sogar beschleunigt werden kann.

Vor diesem Hintergrund sollte sich die Staatsregierung in den KONSENS-Gremien dafür einsetzen, dass

das Ziel einheitlicher Software für die Steuerverwaltung und insbesondere die Vereinheitlichung der bestehenden Kernverfahren stringent verfolgt wird. Hierfür sollten Meilensteine definiert und geeignete Kennzahlen zur Überwachung festgelegt werden.
sich die Priorisierung der KONSENS-Vorhaben nach objektiven Kriterien richtet, bei deren Festlegung die Wirtschaftlichkeit und insbesondere der jeweilige Nutzen stärker berücksichtigt wird.
Projektmanagement-Standards künftig konsequent angewendet werden, um die Projekte zeitgerecht und wirtschaftlich umzusetzen.

Angesichts der erheblichen finanziellen Dimension des Vorhabens und der bisherigen Verzögerungen bei der Vereinheitlichung der Software empfiehlt der ORH, dem Landtag im zweijährigen Turnus zum Fortschritt beim Vorhaben KONSENS zu berichten.