Beratende Äußerungen

Überwertankäufe

Der ORH hat 2018 bis 2020 vier Immobilienankäufe geprüft. Schwerpunkt der Prüfung war die Wirtschaftlichkeit der Ankäufe (Art. 7 BayHO). Der Freistaat hat bei diesen Grundstücksgeschäften Kaufpreise über dem gutachterlich festgestellten Verkehrswert akzeptiert – zum Teil mehr als 90 % darüber. Solche Fälle werden als Überwertankäufe bezeichnet. Allen Fällen war zudem gemeinsam, dass die Verwaltung den haushaltsrechtlich erforderlichen Nachweis nicht erbracht hat, dass diese Überwertankäufe wirtschaftlich waren.

Beratung gemäß Art. 88 Abs. 2 BayHO

Der ORH hat 2018 bis 2020 vier Immobilienankäufe geprüft. Schwerpunkt der Prüfung war die Wirtschaftlichkeit der Ankäufe (Art. 7 BayHO). Der Freistaat hat bei diesen Grundstücksgeschäften Kaufpreise über dem gutachterlich festgestellten Verkehrswert akzeptiert – zum Teil mehr als 90 % darüber. Solche Fälle werden als Überwertankäufe bezeichnet. Allen Fällen war zudem gemeinsam, dass die Verwaltung den haushaltsrechtlich erforderlichen Nachweis nicht erbracht hat, dass diese Überwertankäufe wirtschaftlich waren.

Konkret ging es bei der Prüfung um folgende Immobilienankäufe aus dem Jahr 2018:

  • Karmelitenkloster, eine ehemalige Klosteranlage einschließlich der Karmelitenkirche in Straubing, zum Ausbau des Wissenschaftsstandorts Straubing,
  • Brunecker Straße, eine ehemals von der Deutschen Bahn genutzte Fläche in Nürnberg, zur Errichtung der Technischen Universität Nürnberg,
  • Himbeerpalast, ein Grundstück mit Bürogebäude in Erlangen, zur Errichtung eines neuen Geisteswissenschaftlichen Zentrums der Friedrich-Alexander-Universität,
  • an das Nawareum (Informations- und Beratungszentrum für erneuerbare Energien und Rohstoffe des Kompetenzzentrums für Nachwachsende Rohstoffe) und angrenzende Immobilien in Straubing, zur Schaffung eines repräsentativen Zugangs bzw. Eingangsbereichs für das Nawareum.

Bei den geprüften Überwertankäufen handelt es sich um keine Einzelfälle. Bis Ende 2020 gab es nach den Erkenntnissen des ORH weitere fünf Fälle. Auch die Verwaltung scheint künftig mit weiteren Überwertankäufen zu rechnen, nachdem das Bauministerium im Februar 2021 neue Regelungen zu Immobilienankäufen bekannt gab (vgl. TNr. 4) und darin erstmals Rahmenbedingungen für Überwertankäufe festlegte. Das darf jedoch nicht dazu führen, dass Überwertankäufe als gängige Option für Immobiliengeschäfte angesehen werden. Überwertankäufe müssen eine absolute Ausnahme bleiben. Dies gebietet auch Art. 81 BV.

Wirtschaftlichkeit

Der ORH stellte fest, dass bei allen vier geprüften Überwertankäufen wesentliche Vorgaben zur Wirtschaftlichkeit und zum Flächenmanagement - auf jeweils unterschiedliche Art und Weise - nicht bzw. nicht ausreichend beachtet wurden. Die Verwaltung begründete dies insbesondere mit der „Alternativlosigkeit“ der Immobilien. Vergleichende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen oder Kosten-Nutzen-Analysen hat sie nicht angewandt. Die Verwaltung hat daher nicht sichergestellt, dass die wirtschaftlichste Lösung zum Zug kam.

Gleichzeitig entfallen nach den neuen Regelungen des Bauministeriums künftig wesentliche Verfahrensschritte des Flächenmanagements. Im Ergebnis schreibt das Bauministerium damit das Vorgehen in den geprüften Fällen fest und erhebt dieses zur Handlungsleitlinie. Dadurch wird der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit gem. Art. 7 BayHO konterkariert.

Der ORH empfiehlt, an die Wirtschaftlichkeit von Überwertankäufen und deren Nachweis besonders hohe Anforderungen zu stellen. Die Wirtschaftlichkeit von Überwertankäufen ist substantiell nachzuweisen. Hierzu ist ein (vollständiges) Flächenmanagementverfahren durchzuführen. Ist nach Einschätzung der IMBY ausnahmsweise ein eingeschränktes Flächenmanagementverfahren ausreichend, ist die Wirtschaftlichkeit (wenigstens) durch eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nachzuweisen.

Fachkompetenz der Immobilien Freistaat Bayern nutzen

Nach den neuen Regelungen des Bauministeriums werden fachliche Aufgaben der IMBY auf den staatlichen Nutzer, der den Flächenbedarf meldet (Bedarfsträger), verlagert. Denn künftig gibt der Bedarfsträger vor, ob und inwieweit das Flächenmanagementverfahren eingeschränkt werden soll oder gar entfallen soll. Das mit der Gründung der IMBY verfolgte Ziel, durch das Flächenmanagementverfahren die wirtschaftlichste Deckung des Flächenbedarfs sicherzustellen, kann mit diesen Vorgaben nicht (mehr) erreicht werden. Eine Wirtschaftlichkeitsbewertung des Bedarfträgers kann dies mangels fachlicher Expertise und wohl auch mangels fehlender Objektivität nicht ersetzen.

Der ORH empfiehlt, die Fachkompetenz der IMBY zu nutzen. Daher sollte künftig weder von vorneherein auf ein Flächenmanagementverfahren verzichtet noch das Verfahren ganz oder teilweise auf den Bedarfsträger verlagert werden. Auch über Einschränkungen des Flächenmanagementverfahrens sollte weiterhin die IMBY entscheiden.

In diesem Zusammenhang weist der ORH darauf hin, dass die IMBY entsprechend ihres gesetzlichen Auftrags in Art. 2 Abs. 1 S. 3 IMBYG ressortübergreifend die Aufgabe des Flächenmanagements im staatlichen Immobilienbestand wahrnimmt. Insofern hat der ORH erhebliche Zweifel, ob das Bauministerium allein mittels Schreiben das Flächenmanagementverfahren einschränken oder entfallen lassen kann; denn eine solche Möglichkeit ist im IMBYG nicht vorgesehen.

Klärung EU-beihilferechtlicher Risiken durch das zuständige Wirtschaftsministerium

Nach den Feststellungen des ORH versäumte die Verwaltung in den Fällen Himbeerpalast und Brunecker Straße die EU-beihilferechtlichen Risiken ausreichend mit dem zuständigen Wirtschaftsministerium zu klären. Die Verwaltung hat damit auch wirtschaftliche Risiken in Kauf genommen; denn entspricht ein Überwertankauf nicht den normalen Marktbedingungen, kann der Erwerb nichtig sein.

Der ORH empfiehlt, EU-beihilferechtliche Risiken von Überwertankäufen vorab umfassend mit dem zuständigen Wirtschaftsministerium zu klären und das Ergebnis für alle Entscheidungsträger in den entsprechenden Vorlagen transparent darzustellen.

Entschädigungsrechtliche Grundsätze bei der Wertermittlung von Gemeinbedarfsflächen beim Erwerb von privaten Dritten weiterhin anwenden

Nach den neuen Regelungen des Bauministeriums kommen die entschädigungsrechtlichen Grundsätze der Wertermittlung beim freihändigen Ankauf von für den Gemeinbedarf ausgewiesenen Flächen von privaten Dritten nicht mehr zur Anwendung.

Dies hat weitreichende Konsequenzen: Nach Ansicht des ORH führt dies gemessen an den bisherigen Regelungen vor allem zu (verdeckten) Überwertankäufen, denn der Freistaat erklärt damit seine grundsätzliche Bereitschaft künftig einen höheren Kaufpreis zu bezahlen als er nach den bisherigen Regelungen müsste. Der Kaufpreis bestimmt sich damit künftig nicht mehr nach objektiven und vergleichbaren Bewertungsmaßstäben, sondern es eröffnet sich ein weiter Verhandlungs- und Ermessensspielraum. Demgegenüber können bei Anwendung der entschädigungsrechtlichen Grundsätze Gemeinbedarfsflächen, wenn der freihändige Erwerb nicht gelingt, letztlich auch enteignet und entsprechend entschädigt werden.

Der ORH empfiehlt, die entschädigungsrechtlichen Grundsätze bei der Wertermittlung von für den Gemeinbedarf ausgewiesenen Flächen beim Erwerb von privaten Dritten weiterhin anzuwenden.

Budgetrecht des Parlaments wahren

Nach den Feststellungen des ORH hat die Verwaltung in den geprüften Fällen vor Abschluss der Kaufverträge die Zustimmung des Haushaltsausschusses zu den Überwertankäufen eingeholt. Damit war die endgültige Finanzierung des jeweiligen Überwertankaufs jedoch nicht gesichert. Nach Auffassung des ORH ergibt sich aus dem Budgetrecht des Parlaments und dem Haushaltsrecht, dass hierüber der Haushaltsgesetzgeber zu entscheiden hat.

Der ORH empfiehlt, das Budgetrecht des Parlaments zu wahren und vor Abschluss eines Grundstückskaufvertrags mit einem Kaufpreis über dem Verkehrswert per Gesetz darüber zu entscheiden, ob ein Überwertankauf erfolgen und wenn ja, wie dieser finanziert werden soll.