TNr. 41 Elektronische Rechnung in der Staatsverwaltung
Die Staatsregierung hat die Verarbeitung von E-Rechnungen in der Verwaltung über die letzten fünf Jahre nicht konsequent genug vorangetrieben, obwohl eine funktionsfähige, bundesweite elektronische Plattform bereitstand. Der Anteil an E-Rechnungen lag unter 3%. Der ORH rechnet mit einem Einsparpotenzial von jährlich 3,5 Mio. €. Im Gegensatz zu Bayern haben neben dem Bund auch mehrere Länder eine verpflichtende E‑Rechnung bei öffentlichen Auftraggebern vorgeschrieben.
Der ORH empfiehlt, die digitale Rechnungsannahme über die zentrale Rechnungseingangsplattform des Bundes zeitnah bereitzustellen und eine Verpflichtung zur E-Rechnung einzuführen.
Der ORH hat 2024/2025 den Umsetzungsstand der elektronischen Rechnung (E‑Rechnung) in der Staatsverwaltung untersucht. Prüfungsmaßstab waren die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.
41.1 Ausgangslage
41.1.1 Gegenstand der Prüfung
Rechnungsbelege werden zunehmend in digitaler Form ausgegeben, z.B. als eingescannte Rechnung im PDF-Format. Die E-Rechnung geht einen Schritt weiter: Sie verwendet ein strukturiertes, maschinenlesbares Format, um eine automatisierte Weiterverarbeitung und damit eine effizientere Rechnungsverarbeitung zu ermöglichen.
Mit dem Steuervereinfachungsgesetz 2011 wurden in Deutschland E-Rechnungen und klassische Papierrechnungen grundsätzlich gleichgestellt. 2014 gab die EU mit der Richtlinie 2014/55/EU ein einheitliches, strukturiertes und maschinenlesbares Format mit bestimmten Pflichtangaben für E-Rechnungen vor. Unstrukturierte PDF-Rechnungen genügen diesen Anforderungen nicht mehr.
Nach dem Beschluss des IT-Planungsrats[1] vom 22.06.2017 ist der Standard XRechnung[2] für die Umsetzung der EU-Richtlinie in Deutschland maßgeblich.
Die EU-Richtlinie verpflichtet alle öffentlichen Auftraggeber in Deutschland, E-Rechnungen zu empfangen und zu verarbeiten.[3] Eine Überführung der EU-Richtlinie in nationales Recht haben Bund und alle Länder vollzogen, in Bayern mit dem BayDiG und in der BayDiV. Die gesetzliche Regelung ermöglicht es Unternehmen, E-Rechnungen an die öffentliche Verwaltung (sog. Business-to-Government [B2G]) zu stellen, da die öffentliche Verwaltung diese akzeptieren muss.
Unabhängig davon wurde mit dem Wachstumschancengesetz u.a. das Umsatzsteuergesetz geändert. Dadurch besteht seit 01.01.2025 für inländische Umsätze zwischen Unternehmen (sog. Business-to-Business [B2B]) die Verpflichtung, E‑Rechnungen empfangen und archivieren zu können. Stufenweise müssen bis zum 31.12.2027 alle Rechnungen in einem maschinenlesbaren Format auch erstellt und versendet werden. Rechnungen an die öffentliche Verwaltung fallen nicht unter die umsatzsteuerlichen Regelungen für die verpflichtende E‑Rechnung, wenn die Verwaltung nicht als Unternehmen handelt.
41.1.2 Zuständigkeit in der Staatsverwaltung
Für die fachliche und technische Umsetzung der E-Rechnung innerhalb der Staatsverwaltung ist das Finanzministerium (FM) zuständig. Für die elektronische Rechnungsbearbeitung wurden das Haushalts- und Kassenverfahren (IHV) sowie die elektronische Akte (E‑Akte) um elektronische Workflows erweitert.
Die Produktivsetzung der E-Rechnungsfunktionalitäten in IHV erfolgte Ende 2019 und für die E-Akte Anfang 2020. Seitdem können die Nutzer der beiden Basiskomponenten E‑Rechnungen annehmen und verarbeiten.[4]
Beim Import der E-Rechnung werden die strukturierten Daten automatisch überprüft und extrahiert. Im Folgenden stehen den zuständigen Sachbearbeitern im kassenrechtlichen Verfahren befüllte Bearbeitungsmasken mit den wichtigsten Rechnungsdaten zur Verfügung.
Das Digitalministerium ist für Grundsatzfragen der Digitalisierung und Koordination sowie insoweit für die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Vertretung Bayerns in den entsprechenden bundesweiten Gremien zuständig. Es beteiligt sich in enger Abstimmung mit dem FM an der Weiterentwicklung des nationalen Standards XRechnung im Rahmen der Standardisierung und Digitalisierung des öffentlichen Einkaufs.
41.1.3 Bayerischer Normenkontrollrat
Im August 2024 hat der Bayerische Normenkontrollrat u.a. Empfehlungen zur Einführung von XRechnung in der Verwaltung gegeben. Ziel sollte verwaltungsintern die ressortübergreifende Vereinheitlichung des Workflows sowie die Herstellung der jeweils notwendigen Schnittstellen zu den Basiskomponenten E-Akte und IHV bei der elektronischen Rechnungsverarbeitung sein. Auch sollten Staatskanzlei und alle Ressorts zeitnah und einheitlich XRechnung nutzen. Verwaltungsextern empfiehlt der Bayerische Normenkontrollrat eine zentrale Rechnungseingangsplattform. Diese sollte ausschließliche Möglichkeit sein, Rechnungen an bayerische Behörden zu übersenden.
41.2 Feststellungen
41.2.1 Einsparpotenzial
In Bayern besteht derzeit keine Verpflichtung für Lieferanten und Dienstleister eines öffentlichen Auftraggebers, E-Rechnungen an diesen zu stellen.
Der Leitfaden Elektronische Rechnung in der öffentlichen Verwaltung[5] hatte bereits 2014 die ökonomischen und ökologischen Einsparpotenziale aufgezeigt. Demnach besteht auf der Basis empirischer Erhebungen ein deutliches Einsparpotenzial für die öffentliche Hand: Eine konsequente Umstellung auf die E-Rechnung verkürze die Bearbeitungsdauer um 50%. Das größte ökonomische Potenzial lasse sich in der elektronischen Weiterverarbeitung, d.h. durch optimierten Rechnungseingang, Prüfung, Freigabe und Zahlung der Rechnung ausschöpfen. Außerdem lasse sich zusätzlich der dabei verursachte CO2-Fußabdruck um bis zu 50% reduzieren.
Die EU-Kommission veröffentlichte Anfang 2024 einen Bericht über die Auswirkungen der EU-Richtlinie 2014/55/EU auf den Binnenmarkt und die Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen.[6] Der quantitative Nutzen bei der Automatisierung der Rechnungsstellung wurde dabei auf 5,28 € pro ausgestellter elektronischer Rechnung und 8,40 € pro erhaltener elektronischer Rechnung geschätzt.
Das FM schätzt die potenzielle Gesamtzahl der in der Staatsverwaltung eingehenden E-Rechnungen auf 1 Mio. pro Jahr. Im Leitfaden Elektronische Rechnung in der öffentlichen Verwaltung wird die Dauer für den Prozessschritt Rechnungseingang auf 4,6 Minuten geschätzt. Auf der Basis von annähernd 46 € Personaldurchschnittskosten[7] pro Stunde geht der ORH allein im Rechnungseingang, z.B. durch das automatisierte Einlesen der Rechnungsdaten, von einem Einsparpotenzial von jährlich 3,5 Mio. € aus.
Die Zahl der Rechnungen, die über den elektronischen Workflow der Staatsverwaltung bearbeitet wurden, hat sich zwischen 2022 und 2024 beinahe verdoppelt. Dabei wurden hauptsächlich unstrukturierte Rechnungen wie z.B. PDF-Dateien eingereicht. Der Anteil an E-Rechnungen im Format XRechnung lag im selben Zeitraum jeweils unter 3%.
Neben dem Bund (27.11.2020) haben in den vergangenen Jahren die Länder Bremen (27.11.2020), Baden-Württemberg (01.01.2022), Hamburg (01.01.2022), Saarland (01.01.2022), Mecklenburg-Vorpommern (01.04.2023), Hessen (18.04.2024) und Rheinland-Pfalz (01.04.2025) eine verpflichtende E-Rechnungsstellung gegenüber öffentlichen Auftraggebern vorgeschrieben.
41.2.2 Rechnungseingangsplattform
Eine Rechnungseingangsplattform ermöglicht es der Verwaltung, E-Rechnungen an zentraler Stelle über verschiedene Übertragungskanäle entgegenzunehmen, diese technisch auf Standardkonformität zu überprüfen und an die jeweiligen Adressaten weiterzuleiten.
Seit November 2019 empfängt die unmittelbare Bundesverwaltung E-Rechnungen von ihren Lieferanten über die Zentrale Rechnungseingangsplattform des Bundes (ZRE). Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung können sich freiwillig an die bereitgestellte OZG[8]-konforme Rechnungseingangsplattform des Bundes (OZG-RE) anbinden, um den elektronischen Rechnungseingang sicherzustellen. Darüber hinaus können sich auch an einer Kooperation interessierte Länder an die OZG-RE anbinden und so ihren Rechnungseingang digital umsetzen.
Die OZG-RE bietet verschiedene Rechnungseingangskanäle und zudem die Weberfassung einer Rechnung an.[9]
Nach Angaben des FM hat es mit dem Digitalministerium die Einsatzmöglichkeit von OZG-RE geprüft und als technisch ausgereift bewertet. Im November 2024 hat das Digitalministerium für den Freistaat eine Vereinbarung mit dem Bundesinnenministerium über die Mitbenutzung von OZG-RE geschlossen. Mit der technischen Umsetzung zur zentralen digitalen Rechnungsannahme über die OZG-RE und der vollautomatischen, medienbruchfreien Verteilung in der Staatsverwaltung hat das FM im Dezember 2024 das IT-Dienstleistungszentrum des Freistaats Bayern beauftragt. Die Pilotierung von OZG-RE war ab dem zweiten Halbjahr 2025 geplant und stand somit bis zum Ende der Prüfung des ORH Mitte 2025 nicht zur Verfügung.
Das FM plant die elektronische Rechnungsannahme über OZG-RE übergangsweise auf freiwilliger Basis für die Behörden. Daneben soll der dezentrale E‑Mail-Eingang bei den Behörden weiter erlaubt sein. Andererseits hält das FM eine Verpflichtung zur E-Rechnung über OZG-RE langfristig für zielführend. Nach Produktivsetzung der zentralen Rechnungseingangsplattform solle eine Übergangszeit ggf. bis Ende 2027 eingeräumt werden, um sie bei den Rechnungsstellern bzw. Vertragspartnern des Freistaates bekannt zu machen und die Akzeptanz zu fördern.
41.3 Würdigung und Empfehlungen
41.3.1 Einsparpotenzial
Das Zusammenspiel der bereitgestellten elektronischen Workflows von IHV und E-Akte ermöglicht eine medienbruchfreie Annahme und kassenmäßige Abwicklung von E‑Rechnungen. Da es aber in Bayern keine Verpflichtung für die Auftragnehmer gibt, an öffentliche Auftraggeber eine E-Rechnung zu stellen, stagniert der Anteil seit Jahren auf einem sehr niedrigen Niveau von unter 3%. Das ökonomische wie ökologische Potenzial, insbesondere durch eine verkürzte Bearbeitungsdauer und eine vollständige Digitalisierung des Rechnungseingangs, wurde bisher nicht ausgeschöpft.
Der ORH bemängelt daher, dass Digitalministerium und FM seit 2020 die E-Rechnung nicht weiter entschlossen vorangetrieben haben. Um die Zahl an eingehenden E‑Rechnungen in der Verwaltung möglichst zügig zu steigern, hätte etwa eine entsprechende Pflicht gesetzlich verankert werden können. Der Bund und mehrere Länder schreiben eine verpflichtende E-Rechnung bei öffentlichen Auftraggebern bereits vor. Auf Basis des vom FM unterstellten Gesamtpotenzials von 1 Mio. E‑Rechnungen pro Jahr schätzt der ORH allein im Rechnungseingang ein Einsparpotenzial von jährlich 3,5 Mio. €. Selbst mit einer angemessenen Übergangsfrist hätte die Staatsverwaltung schon ab 2022 von den Vorteilen einer umfassenden digitalen Rechnungsverarbeitung profitieren können. Somit wurde in den vergangenen vier Jahren ein Einsparpotenzial von bis zu 14 Mio. € ungenutzt gelassen.
Der ORH empfiehlt, zeitnah eine Verpflichtung im B2G-Bereich einzuführen, um die digitale Transformation voranzutreiben und das damit verbundene Einsparpotenzial zu realisieren.
41.3.2 Rechnungseingangsplattform
Für den ORH trägt eine zentrale Rechnungseingangsplattform für E‑Rechnungen dazu bei, den gesamten Prozess der Rechnungsbearbeitung bereits in der Anfangsphase zu optimieren, die Effizienz zu steigern sowie die Einhaltung von Vorschriften sicherzustellen. Der ORH und das FM teilen die Ansicht des Bayerischen Normenkontrollrats, dass die Verwendung einer zentralen Rechnungseingangsplattform die ausschließliche Möglichkeit sein sollte, Rechnungen an bayerische Behörden zu übersenden.
Der ORH sieht es kritisch, dass Finanz- und Digitalministerium einem solch grundsätzlichen Baustein beim elektronischen Rechnungseingang keine höhere Priorität eingeräumt haben. Beide Ministerien haben annähernd fünf Jahre die Vorteile einer schnelleren und effizienteren Rechnungsverarbeitung ungenutzt gelassen. Mit OZG-RE stand frühzeitig eine technische Lösung sowie eine föderale Kooperationsmöglichkeit zur Verfügung. Mit einer derartigen infrastrukturellen Zusammenarbeit lassen sich zusätzlich Kosten einsparen und Haushaltsmittel effizienter nutzen. Auch den Lieferanten und Dienstleistern öffentlicher Einrichtungen hätte durch die Umstellung auf E-Rechnung und die OZG-RE-Plattform frühzeitiger eine einheitliche und medienbruchfreie Rechnungsstellung zur Verfügung gestanden. Damit hätten sich die Akzeptanz für E‑Rechnung fördern lassen und Unternehmen ihren Aufwand für Papier, Druck und Versand senken können.
Der ORH empfiehlt, die digitale Rechnungsannahme über eine zentrale Rechnungseingangsplattform weiterzuverfolgen, um zeitnah die vollautomatische, medienbruchfreie Verteilung in der Staatsverwaltung zu ermöglichen.
41.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das FM schließt sich der Auffassung des ORH an, dass eine Überprüfung des bayerischen Rechtsrahmens im Hinblick auf eine mögliche Verpflichtung zur Einreichung elektronischer Rechnungen der Unternehmen an die öffentliche Verwaltung zielführend sei. Angesichts des Wachstumschancengesetzes und des damit einhergehenden starken Anstiegs des E-Rechnungstransfers sowie der Einführung einer zentralen Rechnungseingangsplattform halte das FM eine Verpflichtung zur E-Rechnungseinreichung ab 2027 für vorstellbar. Die Federführung für die Einführung einer gesetzlichen Pflicht zur Einreichung von E-Rechnungen liege beim Digitalministerium; das Finanzministerium unterstütze diesen Prozess.
Das FM teilt die Empfehlung des ORH, die digitale Rechnungsannahme über eine zentrale Rechnungseingangsplattform weiterzuverfolgen. Zunächst müsse das Digitalministerium jedoch eine neue Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund schließen. Ende November 2025 seien die Ressorts über den aktuellen Sachstand und die weiteren geplanten Schritte informiert worden, um eine schnelle und umfassende Nutzung der Rechnungseingangsplattform sicherzustellen. OZG-RE solle als zentrale Rechnungseingangsplattform im Freistaat bis Mitte 2026 bereitgestellt werden. Um das Thema weiter voranzutreiben, sei der Rat der Ressorts-CIOs Anfang Dezember 2025 über die Einführung informiert worden.
Das Digitalministerium hält an seiner Auffassung fest, dass derzeit eine gesetzliche Verpflichtung zur Abgabe von E-Rechnungen gegenüber öffentlichen Auftraggebern in Bayern nicht zielführend sei. Dies setze voraus, dass den Rechnungserstellern eine einfache und kostenfreie Möglichkeit zur Weberfassung von Rechnungsdaten gegeben werde. Dies sei mit Anschluss an OZG-RE möglich. Dafür plane das Digitalministerium weiterhin, mit dem Bund eine Verwaltungsvereinbarung abzuschließen. Zudem würde von manchen Unternehmen eine Verpflichtung als zusätzlicher Aufwand wahrgenommen. In einer Erprobungsphase solle evaluiert werden, inwieweit eine gesetzliche Verpflichtung im B2G-Bereich vor dem Hintergrund der E-Rechnungspflicht im B2B-Bereich ab 2028 überhaupt noch erforderlich sei. Es sei damit zu rechnen, dass die Unternehmen dann auch gegenüber öffentlichen Auftraggebern E-Rechnungen versenden. In der Erprobungsphase könne auch durch eine Anpassung der Allgemeinen und der Zusätzlichen Vertragsbedingungen die E-Rechnungsquote erhöht werden. Zusammen mit dem FM werde das Digitalministerium diesbezüglich noch einmal auf das zuständige Wirtschaftsministerium zugehen. Eine gesetzliche Verpflichtung solle als letztes Mittel erwogen werden, falls die anderen Maßnahmen keinen Erfolg zeigen würden. Das Digitalministerium gehe davon aus, dass auch ohne eine landesgesetzliche Verpflichtung ein großer Teil des vom ORH geschätzten Einsparpotenzials in den nächsten beiden Jahren erreicht werde.
41.5 Schlussbemerkung
Die Staatsregierung hat die Verarbeitung von E-Rechnungen in der Verwaltung über die letzten fünf Jahre nicht konsequent genug vorangetrieben, obwohl eine funktionsfähige, bundesweite elektronische Plattform bereitstand. Der Anteil an E-Rechnungen lag unter 3%. Der ORH rechnet mit einem Einsparpotenzial von jährlich 3,5 Mio. €. Im Gegensatz zu Bayern haben neben dem Bund auch mehrere Länder eine verpflichtende E-Rechnung bei öffentlichen Auftraggebern vorgeschrieben.
Die OZG-RE-Plattform ermöglicht für die Unternehmen das Erstellen von E-Rechnungen auch ohne eigene IT-Fachverfahren. Den Zusatzaufwand bei Unternehmen hält der ORH unter dem Strich für gering, zumal der Aufwand für Papier-/Postversand entfällt.
Der ORH empfiehlt daher, die digitale Rechnungsannahme über die zentrale Rechnungseingangsplattform des Bundes zeitnah bereitzustellen und eine Verpflichtung zur E-Rechnung einzuführen.
[1] Steuerungsgremium von Bund und Ländern auf der Basis von Art. 91c GG, welches die Zusammenarbeit im Bereich der Informationstechnik koordiniert.
[2] Eine XRechnung ist ein standardisiertes elektronisches Rechnungsformat. Es wurde speziell für die Anforderungen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland entwickelt und basiert auf den EU-Richtlinien zur elektronischen Rechnungsstellung (2014/55/EU).
[3] Seit Herbst 2018 auf Bundes- bzw. ab Frühjahr 2020 auf Landes- und kommunaler Ebene.
[4] Umwelt- und Gesundheitsministerium verwenden ein anderes E-Aktensystem.
[5] Leitfaden „Elektronische Rechnung in der öffentlichen Verwaltung - Grundlagen, Umsetzungsempfehlungen, Best Practices“, herausgegeben von C. Rogall-Grothe, Frankfurt am Main: Lehrstuhl für Betriebswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschaftsinformatik und Informationsmanagement, Goethe-Universität Frankfurt, 2014.
[6] Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und der Rat über die Auswirkungen der Richtlinie 2014/55/EU auf den Binnenmarkt und die Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen, Brüssel, 19.02.2024, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=COM:2024:72:FIN.
[7] Personaldurchschnittskosten Qualifikationsebene (QE) 1 mit 40,14 €, QE 2 mit 43,85 und QE 3 mit 53,34 € ergibt 45,78 €.
[8] Das OZG wurde am 14.08.2017 erlassen und verpflichtet Bund, Länder und Kommunen, die wesentlichen Verwaltungsleistungen online anzubieten.
[9] Zum 19.09.2025 wurden die beiden Rechnungseingangsplattformen ZRE und OZG-RE zusammengeführt. Damit wird nur noch die OZG-RE als alleinige Eingangsrechnungsplattform des Bundes betrieben.