TNr. 43 Fischottermanagement
Fischotter sind in Bayern mittlerweile regional stark verbreitet und verursachen zunehmend Schäden in der Teichwirtschaft. Die staatlichen Mittel für den Ausgleich von Fischotterschäden haben sich allein von 2019 bis 2024 auf jährlich 2,3 Mio. € verdreifacht.
Der ORH empfiehlt, verstärkt auf schadensmindernde Maßnahmen zu setzen. Zudem sollte die Verwaltung valide Daten erheben, um ggf. Ausnahmen vom strengen Artenschutz rechtssicher zu ermöglichen.
Das Schadensausgleichsverfahren sollte zeitnah vollständig digitalisiert werden.
Der ORH hat 2025 zusammen mit dem Staatlichen Rechnungsprüfungsamt Regensburg das Fischottermanagement, schwerpunktmäßig die Wirtschaftlichkeit des Finanzmitteleinsatzes, den Umsetzungsstand des Fischottermanagementplans (FMP) und die Abwicklung der Ausgleichszahlungen geprüft.
43.1 Ausgangslage
Der Fischotter wird in Deutschland auf der Roten Liste gefährdeter Arten als bestandsgefährdet geführt.[1] Völkerrechtlich ist er durch die Berner Konvention[2] vom September 1979 geschützt, EU-rechtlich durch die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie vom Mai 1992 (FFH-Richtlinie). Der Bund hat den Schutz des Fischotters im BNatSchG umgesetzt und ihn dort als eine besonders und streng geschützte Art klassifiziert.[3] Der Fischotter unterliegt dem Jagdrecht,[4] ist aber ganzjährig geschont.
Durch umfangreiche Schutzmaßnahmen konnte sich die Fischotter-Population in Deutschland erholen (in Bayern ca. 1.500 Fischotter vgl. TNr. 1.3.1).[5] Stand 2023 gab es in Bayern 9.200 registrierte teichwirtschaftliche Betriebe. Nach Einschätzung der Landesanstalt für Landwirtschaft (LfL) verursachen Fischotter in Bayern massive Schäden in der Teichwirtschaft.
2013 startete Bayern das Fischottermanagement mit den drei Säulen Beratung, Zaunbau und Entschädigung. Damit sollten die Fischerei-Interessen mit den Lebensraumansprüchen der Tierart in Einklang gebracht und Schäden der Fischereiwirtschaft minimiert werden.
Federführend für das Fischottermanagement ist das Landwirtschaftsministerium. Es gewährt - dem FMP entsprechend - Ausgleichszahlungen für Schäden durch Fischotter, fördert die Errichtung von Abwehrzäunen und unterstützt die Teichwirte durch Beratungsangebote. Das Umweltministerium ist verantwortlich für die naturschutzrechtlichen Regelungen zur Entnahme von Fischottern. Für die jagdrechtlichen Regelungen ist seit November 2023 das Wirtschaftsministerium zuständig.
43.2 Finanzmitteleinsatz
43.2.1 Feststellungen
Für das Fischottermanagement wendete der Freistaat 2019 bis 2024 insgesamt 9,85 Mio. € auf. Davon entfielen 8,81 Mio. € auf Ausgleichszahlungen an Teichwirte (89%), 0,87 Mio. € auf deren Beratung (9%) und 0,17 Mio. € auf Zuwendungen an Teichwirte für den Zaunbau (2%).
Die Ausgleichszahlungen stiegen von 0,77 Mio. € in 2019 bis auf 2,3 Mio. € in 2024[6] und haben sich damit verdreifacht. Das Landwirtschaftsministerium geht davon aus, dass der Mittelbedarf weiter steigen wird, sobald der Fischotter den Aischgrund besiedelt, eines der wichtigsten bayerischen Karpfenteichgebiete. Im Entwurf des Haushaltsplans 2026 und 2027 wird der Haushaltsansatz von jeweils 2,2 Mio. € fortgeführt (Stand: Januar 2026).
Der maximal mögliche Schadensausgleich lag bis 2023 bei 80% und wurde ab 2024 auf 100% angehoben. Das Landwirtschaftsministerium begründete diese Entscheidung u.a. mit der Zusage der Staatsregierung im „Zukunftsvertrag zur Landwirtschaft in Bayern“, einen vollständigen Ausgleich von Schäden durch geschützte Tiere zu leisten.[7]
Für das Fischottermanagement beschäftigt der Freistaat einen Fischottermanager sowie vier Fischotterberater (insgesamt drei Vollzeit-Stellen). Die Einstellung eines fünften Beraters ist für 2026 geplant.
43.2.2 Würdigung und Empfehlungen
Der Großteil der Finanzmittel beim Fischottermanagement wird für den Ausgleich von Fischverlusten benötigt. Das Landwirtschaftsministerium geht selbst von einem künftig weiter steigenden Bedarf an Mitteln für Ausgleichszahlungen aus. Der ORH empfiehlt, verstärkt auch auf schadensmindernde Maßnahmen wie Zaunbauten zu setzen.
43.2.3 Stellungnahme der Verwaltung
Das Landwirtschaftsministerium erklärt, dass es - zusammen mit der LfL - größtes Augenmerk auf Präventionsmaßnahmen lege, um die Schäden so weit als möglich einzudämmen. Dies sei im Hinblick auf den Zaunbau als bisher einziger wirksamer Präventionsmaßnahme jedoch davon abhängig, ob die Maßnahme technisch umsetzbar sowie wirtschaftlich zumutbar sei und ob eine ggf. erforderliche Genehmigung für den Zaun u.a. unter Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorgaben erteilt werden könne.
43.3 Fischottermanagement in Bayern
43.3.1 Feststellungen
43.3.1.1 Fischottermanagementplan
Das Landwirtschaftsministerium legte 2013 im FMP[8] Leitlinien zum Umgang mit dem Fischotter fest. Er besteht bisher aus den drei Säulen Beratung, Zaunbau und Entschädigung.
Der Landtag forderte die Staatsregierung 2018 auf, den FMP der aktuellen Entwicklung anzupassen: „In besonderen Fällen, in denen an Erwerbsteichanlagen keine Präventions- und Abwehrmaßnahmen umgesetzt werden können, soll der Fischotter-Managementplan um die Entnahme als vierte Säule ergänzt werden.“
Stand 2025 wurde der FMP noch nicht überarbeitet. Das Landwirtschaftsministerium teilte dem ORH im Oktober 2025 mit, dass eine Überarbeitung geplant sei.
43.3.1.2 Erhaltungszustand des Fischotters in Bayern
Nach einer von der LfL beauftragten Studie habe es 2023 im Freistaat knapp 1.500 Fischotter gegeben, die auf 50% der Fläche Bayerns nachgewiesen worden seien. Die bayerische Population könne aus rein biologischer Sicht als gesund angesehen werden. Somit leiste sie einen positiven Beitrag zum günstigen Erhaltungszustand der Art in Deutschland. Die Studie gibt an, dass insbesondere der nahezu flächendeckende Verbreitungsgrad des Fischotters in Niederbayern und der Oberpfalz einen solchen positiven Beitrag leiste. Die Zuverlässigkeit der zugrunde liegenden Daten zum Verbreitungsgrad schätzte die Studie als hoch ein. Als mäßig wurden die Daten zu den ebenso wichtigen Parametern Populationsgröße, Habitatqualität und Zukunftsperspektive der Art bewertet.
Der nationale FFH-Bericht 2025[9] bewertete den Erhaltungszustand des Fischotters für die kontinentale und die alpine biogeografische Region Deutschlands insgesamt weiterhin als ungünstig bis unzureichend.[10] Daher sei Deutschland noch weit davon entfernt, einen günstigen Erhaltungszustand in seinen biogeografischen Regionen feststellen zu können. Initiativen aus Bayern (zuletzt 2023) zur Absenkung des Schutzstatus auf EU-Ebene habe der Bund lt. Landwirtschaftsministerium bisher nicht aufgegriffen.
43.3.1.3 Entnahmemöglichkeiten
In Umsetzung der FFH-Richtlinie eröffnet das BNatSchG , Ausnahmen vom strengen Schutz des Fischotters u.a. „zur Abwendung ernster land-, forst-, fischerei- oder wasserwirtschaftlicher oder sonstiger ernster wirtschaftlicher Schäden“[11] zuzulassen. Dabei darf eine „Ausnahme […] nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert“.[12]
Seit 2024 gibt es in Bayern in der AAV eine entsprechende Regelung.[13] Zeitgleich wurde eine landesgesetzliche Regelung zur Jagd auf den Fischotter geschaffen.[14]
In Oberfranken, Ober- und Niederbayern sowie der Oberpfalz wiesen die Regierungen auf Basis der AAV[15] im ersten und zweiten Quartal 2025 Gebiete aus, in denen erstmalig Entnahmen von Fischottern zulässig sein sollten.
Daraufhin stellten bis September 2025 Teichwirte insgesamt 29 Anträge, um Fischotter entnehmen zu dürfen.[16] Drei Anträge wurden genehmigt. Entnahmen wurden in keinem der betroffenen Regierungsbezirke durchgeführt:
Ursächlich dafür waren Klagen von Naturschutzverbänden u.a. gegen die Gebietsausweisungen bzw. die AAV vor dem Verwaltungsgerichtshof (VGH). In zwei Eilrechtsschutzverfahren zur (ausnahmsweisen) Fischotter-Entnahme stellte der VGH fest, dass von Ausnahmen vom strengen Artenschutz abgesehen werden müsse, da u.a. die notwendigen objektiven Daten zu hinreichend großen Fischotter-Vorkommen, die Voraussetzung für (ausnahmsweise) Entnahmen wären, nur für einen Teil Oberfrankens vorlägen bzw. für die Oberpfalz eine Nichtverschlechterung des Populationszustands nicht nachgewiesen sei.
43.3.2 Würdigung und Empfehlungen
Für einen wirtschaftlichen und effektiven Finanzmitteleinsatz ist ein Schaden minimierendes Fischottermanagement ein zentraler Baustein. Umwelt- und Landwirtschaftsministerium haben es versäumt, rechtzeitig notwendige Daten zu erheben, um den hohen Anforderungen an Ausnahmen vom strengen Artenschutz zu genügen und damit letztlich ggf. auch eine rechtssichere Entnahme zu ermöglichen. Zudem ist der FMP auch sieben Jahre nach dem Landtagsbeschluss von 2018 noch nicht überarbeitet.
Der ORH empfiehlt,
- den FMP zu überarbeiten und ihn dabei - wie vom Landtag gefordert - um die Entnahme als vierte Säule zu ergänzen sowie
- valide Daten zu erheben, um ggf. Ausnahmen vom strengen Artenschutz rechtssicher zu ermöglichen.
43.3.3 Stellungnahmen der Verwaltung
43.3.3.1 Fischottermanagementplan
Die drei Ministerien gaben an, dass es seit dem Landtagsbeschluss 2018 mehrere Anläufe gegeben habe, das Fischottermanagement durch eine vierte Säule zu ergänzen. Zur Weiterentwicklung stünden die Ministerien mit den einschlägigen bayerischen Verbänden im regelmäßigen Austausch. Der im Mai 2025 dafür am Umweltministerium eingerichtete „Arbeitskreis Fischotter“ habe bereits zweimal getagt und beziehe alle relevanten Akteure ein. Hinsichtlich der im Rahmen dieses Arbeitskreises angestrebten Aktualisierung des FMP liege die Federführung beim Landwirtschaftsministerium, das Umweltministerium liefere u.a. hinsichtlich der vierten Säule zu.
Es werde eine gemeinsame Veröffentlichung des aktualisierten FMP durch die Ministerien angestrebt.
43.3.3.2 Erhaltungszustand des Fischotters
Bezüglich der Daten zum Erhaltungszustand verwies das Landwirtschaftsministerium darauf, dass es mit der durch die LfL beauftragten Studie in kurzer Zeit bestmögliche Informationen zum aktuellen Fischotterbestand habe abschätzen lassen. Weitere Daten seien durch das laufende Monitoring zu erwarten.
Das Umweltministerium erklärt, dass das Landesamt für Umwelt das Forschungsprojekt „Fischottermonitoring Bayern“ gestartet habe, um möglichst viele Daten in guter Qualität zu erzeugen, die u.a. auch die Voraussetzung für rechtssichere Entnahmegenehmigungen seien. Ziel sei ein landesweites Fischotter-Monitoring, beginnend mit einem verbesserten Monitoring in den auf Basis der AAV ausgewiesenen Maßnahmengebieten. Im November 2025 habe unter Beteiligung der Öffentlichkeit (v.a. Teichwirte, Jäger, interessierte Bürger) die Sammlung von Fischotterproben begonnen. Diese werde voraussichtlich im Frühjahr 2026 die ersten Ergebnisse liefern. Die ebenfalls ab Winter 2025/2026 startende Erarbeitung der theoretischen Modelle zur Dynamik von Fischotterpopulationen würde sukzessive mit empirischen Daten aus dem Monitoring ergänzt werden. Mit ersten Ergebnissen daraus sei im ersten Halbjahr 2026 zu rechnen. Nach der Vorlage der Ergebnisse der genetischen Analysen würden mit diesen die datenbasierten Modellierungen starten, die voraussichtlich im vierten Quartal 2026 erste Ergebnisse erbringen würden.
43.3.3.3 Entnahmemöglichkeiten
Die Ministerien weisen darauf hin, dass die Rechts- bzw. Vollzugsgrundlagen für Fischotter-Entnahmen in der Vergangenheit erfolgreich beklagt worden seien. Die Entscheidung des VGH zu der vom Umweltministerium im August 2024 neu erlassenen Fischotterregelung in der AAV stehe noch aus.
Die Ministerien weisen zudem darauf hin, dass das Gerichtsverfahren gegen die AAV nicht ursächlich dafür sei, dass von den drei Entnahmegenehmigungen in Oberfranken und der Oberpfalz bisher kein Gebrauch gemacht worden sei. In Oberfranken beispielsweise seien die beiden Genehmigungen im April 2025 erteilt worden, aber die Gebietsausweisung sei vom VGH im Juni 2025 vorläufig außer Vollzug gesetzt worden. Im August 2025 seien dann die beiden Entnahmegenehmigungen durch erfolgreiche gerichtliche Eilanträge eines Naturschutzverbands ebenfalls vorläufig außer Vollzug gesetzt worden.
43.4 Ausgleichsverfahren
43.4.1 Feststellungen
43.4.1.1 Ausgleichszahlungen
Die Voraussetzungen für Ausgleichszahlungen hat das Landwirtschaftsministerium in der FischotterAusglR[17] festgelegt. Notwendig ist insbesondere eine Schadensmeldung, in der der Teichwirt die Fischotterschäden mithilfe von Daten zum Besatz seines Teiches, zum Abfischergebnis und zu den Verlustursachen dokumentiert. Außerdem ist u.a. festgelegt, welche Angaben im Teichbuch enthalten sein müssen.[18] Das Landwirtschaftsministerium stellt in seinem Online-Förderwegweiser ein Teichbuch-Muster bereit.[19]
2019 bis 2023 stellten die Teichwirte insgesamt 900 Anträge auf Ausgleich für Verluste.
Die Prüfung der Antragsbearbeitung[20] durch den ORH ergab insbesondere:
- Die Teichbücher waren z.T. unübersichtlich und enthielten nur einen Teil der geforderten Mindestangaben. Von der Verwaltung mussten daher Unterlagen beim Antragsteller nachgefordert werden, sodass zusätzlicher Verwaltungsaufwand entstand.
- In der Schadensmeldung verwendete Teichbezeichnungen waren z.T. unklar. Der Abgleich durch die Landwirtschaftsverwaltung war oft mit erheblichem Aufwand und Rückfragen bei Teichwirten und Fischotterberatern verbunden.
Aus Sicht der Landwirtschaftsverwaltung und auch der Fischotterberater sei eine stärkere Vereinheitlichung bei der Bearbeitung der Schadensfälle dringend erforderlich. In einem ersten Schritt sollten zumindest die Teichbücher nach einem einheitlichen Muster geführt werden.
43.4.1.2 Fehlende Digitalisierung
Das Landwirtschaftsministerium passte die FischotterAusglR im Dezember 2023 an. Der ORH empfahl schon damals, dabei auch ein vollelektronisches Antragsverfahren zu schaffen, um den Fördervollzug zu vereinfachen.
Die Teichwirte stellten (Stand: 2025) die Anträge in Papierform. Die Landwirtschaftsverwaltung übertrug daraus Angaben in ihr digitales Serviceportal, um die Bescheide über die Ausgleichszahlungen erstellen zu können. Zudem gab es keine vollständige digitale Erfassung aller Fischteiche in Bayern.
Zur Berechnung des Gesamtschadens stellt die Landwirtschaftsverwaltung den Teichwirten eine Berechnungsvorlage zur Verfügung. Diese füllen die Vorlage z.T. handschriftlich aus, die Fischotterberater korrigieren diese anschließend (teilweise ebenfalls handschriftlich). Es kam zu Rechenfehlern und die Überprüfung durch die Landwirtschaftsverwaltung wurde erschwert.
Im August 2025 kündigte das Landwirtschaftsministerium an, das Ausgleichsverfahren vollständig zu digitalisieren, ohne hierfür einen konkreten Zeitpunkt zu nennen. Zudem änderte es im September 2025 erneut die FischotterAusglR. Dort ist nun festgelegt, dass alle Teiche, für die ab dem Schadensjahr 2025 Ausgleichszahlungen beantragt werden, eindeutig digital erfasst sein müssen.[21]
43.4.2 Würdigung und Empfehlungen
Das bisherige Ausgleichsverfahren ist deutlich zu aufwendig. Die oft unleserlichen, unstrukturierten und unvollständigen Unterlagen der Antragsteller stellen keine geeignete Basis für die Auszahlung öffentlicher Gelder dar. Die von den Teichwirten einzureichenden Unterlagen sollten aus Sicht des ORH standardisiert, übersichtlich und nachvollziehbar sein.
Die händische Übertragung von Daten aus den Anträgen durch die Landwirtschaftsverwaltung in ihr digitales Serviceportal bindet unnötig Ressourcen und begünstigt Übertragungsfehler.
Der ORH empfiehlt, das gesamte Ausgleichsverfahren (inklusive Antragstellung und Schadensmeldungen) vollständig und zeitnah zu digitalisieren.
43.4.3 Stellungnahme der Verwaltung
Aus Sicht des Landwirtschaftsministeriums sei das Fischottermanagement in Bayern zwar aufwendig, aber sehr genau und gerecht. Tatsächlich entstandene Fischotterschäden würden bestmöglich ausgeglichen, um stark betroffene Teichwirtschaftsbetriebe zu unterstützen und die bayerische Teichwirtschaft zu erhalten. Insbesondere mit der Digitalisierung des Verwaltungsverfahrens zum Ausgleich von Fischotterschäden werde der Ablauf sicherer, schneller und weniger arbeitsaufwendig für Antragstellende und Verwaltungspersonal.
Das Landwirtschaftsministerium erklärt weiter, dass das Verwaltungsverfahren für den Fischotterausgleich bereits gestrafft und zweckmäßiger gestaltet worden sei. Eine nachhaltige Vereinfachung, nicht zuletzt auch hinsichtlich der Qualität der eingereichten Antragsunterlagen und des Arbeitsaufwands für die Verwaltung, sei jedoch erst mit der vollständigen Digitalisierung des Verfahrens zu erwarten. Diese solle daher zeitnah, voraussichtlich im Jahr 2026, umgesetzt werden. Derzeit werde der konkrete Zeitplan erarbeitet.
Im Zuge der vollständigen Digitalisierung würden auch die Vorgaben zu den notwendigen Angaben und Unterlagen besser durchgesetzt werden können, da Antragsinteressierte ohne deren Angabe gar keinen Antrag mehr stellen könnten. Die verpflichtende Vorgabe eines einheitlichen Musterteichbuchs wäre damit erreicht.
43.5 Schlussbemerkung
Der ORH nimmt die angekündigten Maßnahmen zur Kenntnis, die zu einem effizienteren Finanzmitteleinsatz führen sollen. Insbesondere sollte das avisierte Monitoring zügig umgesetzt werden, um ggf. rechtssichere Entnahmen zu ermöglichen.
Darüber hinaus empfiehlt der ORH, durch zusätzliche schadensmindernde Maßnahmen den Bedarf für Ausgleichszahlungen möglichst zu begrenzen.
Die angedachten Schritte zur Straffung und Digitalisierung des Ausgleichsverfahrens sollten zeitnah umgesetzt werden.
[1] Fischotter in Kategorie 3 zugeordnet (gefährdet); weitere Einteilungen z.B. Kategorie 0 (ausgestorben oder verschollen), Kategorie 1 (vom Aussterben bedroht), Kategorie 2 (stark gefährdet), Kategorie G (Gefährdung unbekannten Ausmaßes).
[2] Amtlicher Titel: Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume.
[3] § 7 Abs. 2 Nr. 13 a und b und Nr. 14 a und b BNatSchG.
[4] § 2 Abs. 1 Nr. 1 BJagdG.
[5] Stand Juli 2023 gilt er nur noch in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg als ausgestorben. Deutsche Wildtier Stiftung, Fischotter und Teichwirtschaft, S. 1, abrufbar unter https://www.deutschewildtierstiftung.de/media/pages/wildtiere/fischotter/95e6a298d2-1707640630/material_positionspapier_fischotter_teichwirtschaft_deutsche_wildtier_stiftung_230901.pdf.
[6] Angaben bis inklusive 2023, abrufbar unter https://www.lfl.bayern.de/iab/kulturlandschaft/225523/index.php, vom ORH ergänzt mit Daten zum Schadensjahr 2024.
[7] Bayerischer BauernVerband: Zukunftsvertrag zur Landwirtschaft in Bayern Nr. III. 3, abrufbar unter https://www.stmelf.bayern.de/mam/cms01/agrarpolitik/dateien/230911_zukunftsvertrag2023_final.pdf.
[8] Fischottermanagementplan Bayern, abrufbar unter https://www.lwf.bayern.de/mam/cms04/service/dateien/fischottermanagementplan_bayern_bf.pdf.
[9] Stichtag: 31.07.2025.
[10] Nationaler Bericht gem. Art. 17 FFH-Richtlinie über den Erhaltungszustand der Lebensraumtypen und Arten der FFH-Richtlinie und die Angaben in den „Bewertungstabellen Arten“, abrufbar unter https://www.bfn.de/ffh-bericht-2025.
[11] § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG.
[12] § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG.
[13] § 3 AAV.
[14] Änderungen der AVBayJG durch Verordnung vom 29.07.2024 GVBl. Nr. 15/2024.
[15] § 3 Abs. 3 Satz 1 AAV.
[16] Oberfranken: 12 Anträge, Oberpfalz: 16 Anträge, Oberbayern: 1 Antrag.
[17] Bek. des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Tourismus über die Richtlinie für den Ausgleich von Fischotterschäden im Rahmen eines Fischotter-Managements (FischotterAusglR).
[18] Nr. 4.1 a FischotterAusglR.
[19] „Merkblätter und Formulare“ im Online-Förderwegweiser des Landwirtschaftsministeriums, abrufbar unter https://www.stmelf.bayern.de/foerderung/ausgleich-von-fischotterschaeden-in-teichen/index.html.
[20] Geprüft wurden insgesamt 199 Anträge aus fünf Regierungsbezirken.
[21] Nr. 4.1 e FischotterAusglR.