TNr. 45 Modulbauten für die Hightech Agenda Plus
Im Rahmen der Hightech Agenda Plus sollten Hochschulbaumaßnahmen schnell und wirtschaftlich umgesetzt werden. Hierzu legte die Staatsregierung ein Sonderprogramm für Modulbauten auf, welches zum Ziel hatte, innerhalb von zwei Jahren 20 Gebäude mit einem geplanten Investitionsvolumen von 185 Mio. € zu realisieren.
Trotz stark vereinfachter Verfahren konnten weder Terminziele noch Kostenvorteile erreicht werden. Obwohl die Gebäude lediglich zur temporären Nutzung errichtet wurden, waren sie teurer als vergleichbare staatliche Baumaßnahmen.
Der ORH empfiehlt, das Sonderprogramm zu evaluieren mit dem Ziel, künftige vergleichbare Vorhaben zügig durchzuführen sowie insbesondere deren Wirtschaftlichkeit zu verbessern.
Der ORH hat 2024/2025 zusammen mit den Rechnungsprüfungsämtern Ansbach und Regensburg die 20 Modulbaumaßnahmen der Hightech Agenda Plus geprüft. Prüfungsmaßstab waren die Notwendigkeit, die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens.
45.1 Ausgangslage
45.1.1 Definition Modulbauten
Der Begriff „Modulbauten“ wird regelmäßig für modulare Bauweisen verwendet. Als modulare Bauweise wird gemäß einem verwaltungsinternen Leitfaden des Bauministeriums die mehrfache Verwendung von weitgehend identischen Bauelementen und die Ausführung eines Gebäudes mit einem hohen Grad an Vorfertigung definiert. Bei hohen Stückzahlen identischer Nutzungseinheiten seien Kosten- und Terminvorteile zu erwarten, wenn standardisierte und modulare Bausysteme Verwendung finden. Aufgrund des hohen Anteils an Fertigung im Werk würde nach Auffassung des Bauministeriums meist eine höhere Ausführungsqualität erreicht. Die Umsetzung in modularer Bauweise erfordere regelmäßig die zumindest teilweise Vergabe über Leistungsbeschreibungen mit Leistungsprogramm.
45.1.2 Rahmenbedingungen
Der Ministerrat beschloss am 14.09.2020 die Umsetzung von beschleunigten Maßnahmen zur Technologieoffensive Hightech Agenda Bayern (HTA) im Rahmen der Hightech Agenda Plus (HTA Plus). Damit sollten für spätere Jahre vorgesehene Hochschulbaumaßnahmen vorgezogen, neue zusätzliche Projekte gestartet und Personal gewonnen werden. Vorgesehen war u.a. ein Sonderprogramm für Modulbauten für Forschung und Lehre mit Umsetzung in den Jahren 2021 bis 2023. Insgesamt genehmigte das Wissenschaftsministerium ein Investitionsvolumen von 185 Mio. € zur Errichtung und zum Erwerb der Modulbauten und wies den Hochschulen[1] im Mai und Juli 2021 hierfür 120 Mio. € zu; die zusätzlich erforderlichen Ausgabemittel stellten die Hochschulen selbst bereit. Die Modulbauten sollten temporär genutzt werden; eine längere Nutzungsdauer war nicht Grundlage des Programms. Die einzelnen Baumaßnahmen galten mit der Verabschiedung des Staatshaushalts 2021 als haushaltsrechtlich genehmigt. Eine Beteiligung der Regierungen sowie die Vorlage von Projektunterlagen und Projektplanungen erfolgten nicht.
Die Hochschulen hatten die Möglichkeit, die Modulbauprojekte in eigener Verantwortung oder durch die örtlich zuständigen Staatlichen Bauämter (StBÄ) durchzuführen. 14 Modulbauten wurden von den StBÄ, 6 Modulbauten wurden von den Hochschulen in eigener Verantwortung realisiert. Insgesamt sollten bayernweit 20 Modulbauten mit knapp 20.000 m² Nutzungsfläche entstehen, die spätestens 2023 fertiggestellt sein sollten.
45.2 Feststellungen
Der ORH prüfte die 20 Modulbaumaßnahmen der HTA Plus u.a. im Hinblick auf die Umsetzung im Haushalt, die Kosten, die Planungs- und Bauzeit sowie die baulichen Standards.
Die Planungs- und Bauleistungen von 18 der 20 geprüften Modulbauten wurden mithilfe von Leistungsbeschreibungen mit Leistungsprogramm an sog. Totalunternehmer vergeben.
45.2.1 Umsetzung im Haushalt
Gemäß der zum Zeitpunkt der Realisierung der Modulbauten gültigen Richtlinien für die Durchführung von Hochbauaufgaben des Freistaates Bayern (RLBau)[2] 2020 waren alle Neu-, Um- und Erweiterungsbauten mit Gesamtkosten über 3 Mio. € als Große Baumaßnahmen zu behandeln und einzeln zu veranschlagen.[3] Die jeweiligen Gesamtkosten von 18 der 20 Modulbauten lagen zum Zeitpunkt ihrer Genehmigung durch das Wissenschaftsministerium im Jahr 2020 über 3 Mio. €; sie wurden aber nicht einzeln im Haushaltsplan veranschlagt. Das Wissenschaftsministerium qualifizierte die zur temporären Nutzung vorgesehenen Modulbauten als Beschaffungsvorgänge und nicht als Bauvorhaben.
Das Bauministerium teilte den StBÄ mit, dass die Projekte in Anlehnung an die Regelungen der RLBau zum Flächenmanagement und für Kleine Baumaßnahmen[4] durchzuführen seien; eine weitere Befassung des Haushaltsausschusses im Landtag werde voraussichtlich nicht erfolgen. Dementsprechend erstellten bzw. legten die Hochschulen und StBÄ keine Unterlagen zur haushaltsrechtlichen Genehmigung vor.
Die Haushaltsmittel für die HTA und die HTA Plus wurden in den Haushaltsplänen ab dem Haushaltsjahr 2021 in Kap. 15 02 TG 85 mit der Zweckbestimmung „Programm für Modulbauten in Forschung und Lehre sowie Anmietungen im Rahmen der Hightech Agenda“ veranschlagt. Hierin enthalten waren u.a. die Titel Kleine Neu-, Um- und Erweiterungsbauten (Tit. 701 85) sowie Erwerb von Modulbauten (Tit. 812 85); die Haushaltsmittel zur Errichtung und zum Erwerb der Modulbauten wurden jeweils zur Hälfte pauschal bei diesen beiden Titeln veranschlagt.
45.2.2 Kosten
Die von den StBÄ und Hochschulen im Zuge der Erhebungen des ORH mitgeteilten voraussichtlichen Gesamtkosten aller 20 Modulbauten betrugen 192 Mio. €. Die voraussichtlichen Kosten der einzelnen Modulbauten bewegten sich zwischen 1,0 Mio. und 48 Mio. €. Die folgenden Kostenvergleiche beziehen sich auf diesen Kostenstand. 6 der 20 Modulbauten befanden sich zu diesem Zeitpunkt noch im Bau.[5] Bei diesen können sich bis zur Fertigstellung zusätzliche Kosten ergeben.
Der ORH verglich die Kosten der Modulbauten mit Kostenkennwerten des Bauministeriums sowie mit Kostenorientierungswerten der Bauministerkonferenz für Hochschulgebäude.
Kostenkennwerte des Bauministeriums
Das Bauministerium ermittelte Kostenkennwerte für vier Modulbautypen nach unterschiedlichen Nutzungsarten und Bauweisen und stellte diese dem Wissenschaftsministerium zur Kostenschätzung zur Verfügung. Die Kostenkennwerte basierten auf ausgeführten Referenzprojekten der StBÄ und beinhalteten einen pauschalen Aufschlag von 10% für zukünftige Indexsteigerungen. Für den Vergleich der Kostenkennwerte mit den Kosten der Modulbauten nahm der ORH eine Indexfortschreibung[6] jeweils bezogen auf den Zeitpunkt des Auftrags für die Leistung des Modulbauherstellers bzw. des Hauptbaugewerks vor. Die Marktentwicklung sowie die überdurchschnittlichen Baukostensteigerungen ab 2021 wurden also zusätzlich zum pauschalen Aufschlag des Bauministeriums von 10% bei der Kalkulation der indexierten Schätzkosten berücksichtigt.
Bei 14 von 20 Modulbauten überschritten die Kosten die indexierten Schätzkosten um bis zu 68%, bei 6 Modulbauten unterschritten sie die indexierten Schätzkosten um bis zu 17%. Die Summe der indexierten Schätzkosten aller 20 Maßnahmen betrug 157 Mio. €, sodass die von den StBÄ und Hochschulen mitgeteilten voraussichtlichen Gesamtkosten von 192 Mio. € diese um 35 Mio. € (22%) überstiegen.
Kostenorientierungswerte der Bauministerkonferenz
In einem zweiten Vergleich stellte der ORH die Kosten der Modulbauten den Kostenorientierungswerten der Bauministerkonferenz für Hochschulgebäude gegenüber. Diese sind arithmetische Mittelwerte aus abgerechneten staatlichen Neubaumaßnahmen aus der gemeinsamen Datenbank des Bundes und der Länder, welche - wie die Modulbauten - als ganze Gebäudeeinheiten realisiert wurden. Die Kostenorientierungswerte dienen zum Vergleich mit konventionell erstellten Hochschulgebäuden und sind im Staatlichen Hochbau gemäß RLBau bei Institutsgebäuden zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit zu verwenden. Der ORH passte die Indexberechnung an den Zeitpunkt der Beauftragung für die Hauptbauleistung an und verglich die anhand der Kostenorientierungswerte ermittelten indexierten Kosten mit den von den StBÄ und Hochschulen mitgeteilten voraussichtlichen Kosten.
Bei 10 von 20 Modulbauten überschritten die Kosten die indexierten Kostenorientierungswerte bis zu 56%, bei weiteren 5 Modulbauten um 67 bis 182%. Bei 5 Modulbauten unterschritten die Kosten die indexierten Kostenorientierungswerte um bis zu 22%. Die Summe der indexierten Kostenorientierungswerte betrug 143 Mio. €, die von den StBÄ und Hochschulen mitgeteilten voraussichtlichen Gesamtkosten von 192 Mio. € überstiegen diese um 49 Mio. € (34%).
45.2.3 Planungs- und Bauzeiten
Die Planung und Ausführung der Modulbauten konnten mit Zuweisung der Haushaltsmittel im Mai und Juni 2021 beginnen und in den Jahren 2021 bis 2023 umgesetzt werden. Die Gebäude sollten spätestens Ende 2023 fertiggestellt und zur Nutzung übergeben werden.
17 der 20 Baumaßnahmen wurden nicht bis zu dem vom Wissenschaftsministerium vorgegebenen Termin Ende 2023 fertiggestellt. 10 Baumaßnahmen wurden im Laufe des Jahres 2024 abgeschlossen, eine im März 2025. Von den restlichen 6 Baumaßnahmen sollten 5 bis zum Ende des Jahres 2025 und eine bis September 2026 fertiggestellt werden.
Die von den Hochschulen in eigener Verantwortung durchgeführten 6 Baumaßnahmen wurden nicht bis Ende 2023 fertiggestellt; 3 dieser 6 Modulbauten befanden sich zum Ende der Erhebungen im August 2025 in der Bauphase.
3 der 14 Baumaßnahmen, die die StBÄ abgewickelt hatten, gingen zum vorgegebenen Realisierungszeitpunkt Ende 2023, weitere 7 im Laufe des Jahres 2024 in Betrieb. Die restlichen 4 Baumaßnahmen sollten im Laufe des Jahres 2025 fertiggestellt werden.
Die Planungsphasen aller Modulbauten begannen zwischen Mai und Juli 2021 und erstreckten sich über 0,5 bis 3,0 Jahre, durchschnittlich 1,7 Jahre. Die darauffolgenden Bauphasen erstreckten sich bis zur tatsächlichen oder geplanten Bauübergabe über ein bis 2,8 Jahre, durchschnittlich 1,6 Jahre.
Insgesamt betrugen die Planungs- und Bauphasen zusammen zwischen 2,2 und 5,2 Jahre. Die durchschnittliche Planungs- und Ausführungszeit betrug somit 3,4 Jahre.
Die Dauer vom Ministerratsbeschluss vom 14.09.2020 bis zur baulichen Fertigstellung bzw. Übergabe der Modulbauten betrug durchschnittlich 4,2 Jahre, bis zur vollständigen Abrechnung voraussichtlich zwischen 3,8 und 6,2 Jahre, durchschnittlich 5,2 Jahre.
Der ORH verglich die Bauzeit der Modulbauten mit konventionellen Maßnahmen anhand der Kostenkennwerte des IT-Programms BKI Kostenplaner[7] und der zu errichtenden durchschnittlichen Bruttogeschossfläche (BGF); diese beträgt bei den Modulbauten 1.700 m². Demnach beträgt die durchschnittliche Bauzeit für konventionelle Maßnahmen gleichen Standards und gleicher BGF 1,2 Jahre. Bei den Modulbauten betrug diese durchschnittlich 1,6 Jahre (s.o.).
Zum weiteren Vergleich der Bauzeiten zog der ORH u.a. das Bauprogramm des Freistaates für die Hochschulen im Zusammenhang mit dem doppelten Abiturjahrgang 2011 heran. Hierbei waren vom Beschluss des Ministerrats im Juni 2007 bis zur vorgegebenen Fertigstellung zum Beginn des Wintersemesters 2011/12 insgesamt 38.000 Studienplätze und 130.000 m² Flächen an Hochschulen zu realisieren. Im Ergebnis wurden sämtliche 16 Hörsaal-, Lehr- und Praktikumsgebäude mit einer Gesamtfläche von 64.000 m² und einem Investitionsvolumen von 310 Mio. € termingerecht an die Hochschulen übergeben.[8] Sämtliche Maßnahmen wurden gemäß RLBau realisiert. Die Gesamtdauer vom Zeitpunkt des Ministerratsbeschlusses bis zur baulichen Fertigstellung bzw. Übergabe betrug somit 4,3 Jahre. Für die Modulbauten beträgt dieser Wert 4,2 Jahre (s.o.).
Weiterhin zog der ORH zum Vergleich der Bauzeiten die Baumaßnahmen zur Schaffung zusätzlicher Unterbringungskapazitäten für die Bayerische Bereitschaftspolizei (BePo) in den Jahren ab 2016 heran.[9] Ein Staatliches Bauamt erstellte für einen Standort im Rahmen einer Totalunternehmervergabe mehrere Unterkunftsgebäude mit Seminar- und Übungsräumen mit Gesamtbaukosten von 39 Mio. € und einer Nutzfläche von 7.270 m². Der erste Bauabschnitt wurde im Juli 2019, der zweite im Juli 2020, d.h. 3,0 bzw. 4,0 Jahre nach dem Ministerratsbeschluss, an die BePo übergeben. Diese Maßnahme wurde als reguläre Große Baumaßnahme gemäß RLBau durchgeführt.
45.2.4 Bauliche Standards
Nach Vorgabe des Wissenschaftsministeriums sollten sich die Planungen für die Modulbauten auf wenige Raumnutzungen sowie einheitliche Raumgrößen auf Basis standardisierter Modulelemente beschränken. Zudem war aufgrund des temporären Charakters die Einhaltung der Selbstverpflichtungen des Freistaates zu energetischen Standards nicht gefordert. StBÄ und Hochschulen beschafften die Modulbauten weder auf Grundlage standardisierter Raumprogramme noch mithilfe einheitlicher Musterausschreibungen.
Bei 16 der 20 Gebäude (z.B. Seminar- und Verwaltungsgebäude) stellten die Nutzungen keine besonderen technischen Anforderungen an die Gebäudehülle und -technik; 4 Gebäude enthielten teilweise naturwissenschaftliche Labore. Die 20 Modulbauten wurden ausweislich der Leistungsbeschreibungen sowie der tatsächlich ausgeführten Baustandards grundsätzlich funktionsorientiert und in vergleichbarer Qualität mit überwiegend einfachen Standards errichtet. Für den Gebäudeausbau wurden meist standardisierte Bauprodukte verwendet wie z.B. Kunststoff- oder Aluminiumfenster, Bodenbeläge aus PVC, Linoleum und Fliesen oder teilweise offen unterhalb der Decken verlegte Installationen. In allen Fällen lagen die Schwerpunkte der Vorgaben zur Bauausführung offensichtlich auf Funktionalität sowie möglichst kurzer Bauzeit.
Anforderungen, die regelmäßig zusätzliche Baukosten verursachen können - wie beispielsweise aufwendige gestalterische Details, spezielle Gebäudetechnik, große Deckenspannweiten oder große Fassadenöffnungen und Bauteilhöhen sowie besondere Bauprodukte - wurden weitgehend vermieden. 19 von 20 Modulbauten erhielten kein Kellergeschoss, 16 Modulbauten erhielten eine Flachgründung, Streifen- oder Einzelfundamente. 15 der 20 Modulbauten verfügen über keine eigene Wärmeerzeugung und werden von vorhandenen Fern- bzw. Nahwärmenetzen versorgt.
45.3 Würdigung und Empfehlungen
Für das Sonderprogramm der HTA Plus zur Errichtung von 20 Modulbauten wurden die insbesondere im Haushaltsrecht vorgegebenen Verfahren extrem vereinfacht und verkürzt, um zusätzliche Flächen für die Hochschulen schneller als mit konventionellen Verfahren zu schaffen. Die Baumaßnahmen wurden nicht als solche deklariert; in der Folge wurden die Verfahrensschritte für staatliche Baumaßnahmen nicht durchgeführt. Die Modulbauten sollten zudem lediglich für eine temporäre Nutzung konzipiert werden.
Trotz der gewählten vereinfachten Verfahren konnten im Vergleich mit konventionellen Verfahren gerade keine wesentlichen Zeitvorteile bei der planerischen und baulichen Umsetzung erreicht werden. Gleichzeitig führte die Umsetzung des Modulbauprogramms im Vergleich zu konventionellen Baumaßnahmen ähnlichen Umfangs zu über 20% höheren Kosten.
Auch die Vergabe an Totalunternehmer brachte keine erkennbaren Vorteile. Im Gegenteil wurden lediglich temporär nutzbare Gebäude errichtet, die teurer waren als vergleichbare konventionelle staatliche Baumaßnahmen. Das Verhältnis von Kosten und Nutzen des Sonderprogramms erscheint somit insgesamt nicht angemessen. Der ORH empfiehlt, bei zukünftigen vergleichbaren Vorhaben deren Wirtschaftlichkeit zu verbessern.
45.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das Wissenschafts- und das Bauministerium weisen in ihrer gemeinsamen Stellungnahme darauf hin, dass das Ausrufen des Sonderprogramms für Modulbauten im Rahmen der HTA unter der Notwendigkeit einer zeitnahen Unterbringung von neuen Professuren erfolgt sei. Die Errichtung von Neubauten in konventioneller Bauweise sei aufgrund des Zeitaufwands nicht infrage gekommen, um die zeitnahe Umsetzung der Ziele der HTA zu gewährleisten. Stattdessen sei die Beschleunigung der Maßnahmen durch den Einsatz modularer Bauweisen und vorgefertigter Elemente seitens der Staatsregierung als vorrangig angesehen worden.
Der Sonderweg der haushaltsrechtlichen Veranschlagung sei gewählt worden, da die Modulbauten bei einer temporären Nutzung über Investitionsmittel angeschafft und in Betrieb hätten genommen werden können. Eine längere Nutzungsdauer sei vor dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit begrüßenswert, sei aber nicht zwingende Grundlage des Programms gewesen.
Die Entscheidung für diesen Sonderweg sei vom Landtag mitgetragen und im Haushaltsgesetz 2021 ff. bestätigt worden. Da die Modulbauten als Beschaffung und nicht als Bauvorhaben gegolten hätten, sei die Anwendung der RLBau entfallen. Die Projektdurchführung sollte lediglich in Anlehnung an die Regelungen der RLBau zum Flächenmanagement und für Kleine Baumaßnahmen erfolgen, um auf bestehendes Regelwerk zurückzugreifen.
Wissenschafts- und Bauministerium sehen die vom ORH vorgenommenen Kostenvergleiche nicht als zielführend und uneingeschränkt aussagekräftig an. Der Vergleich mit den Kostenkennwerten des Bauministeriums und den Orientierungswerten der Bauministerkonferenz würde standort- und projektspezifische Sonderkosten nicht berücksichtigen, und die Bedarfe seien zu Projektbeginn seitens einiger Nutzer zu optimistisch eingeschätzt worden. Die Orientierungswerte seien durch die gestiegenen Standard- und Ausstattungsanforderungen nicht mehr uneingeschränkt zutreffend und aktuell. Modulbau bedeute nicht zwingend günstigere Herstellungspreise. Die Geschwindigkeit im Bau sei das schlagende Argument sowie die damit verbundenen Zeit- und Wirtschaftlichkeitsvorteile.
Zu den Projekten, die in eigener Verantwortung der Hochschulen durchgeführt wurden, weisen die beiden Staatsministerien auf die Bedingungen des freien Marktes und die Kostensteigerungen in krisenbehafteten Zeiten hin, die auch die Hochschulen betroffen hätten. Die längeren Genehmigungszeitläufe seien zugunsten der möglichen Freiheiten nach dem BayHIG in Kauf genommen worden. Erhebliche zeitliche Verzögerungen in Einzelfällen wären auch bei einer Projektdurchführung durch die Staatsbauverwaltung zu erwarten gewesen.
45.5 Schlussbemerkung
Der ORH erkennt an, dass mit dem Sonderprogramm der HTA Plus zeitnah zusätzliche Raumbedarfe der Hochschulen gedeckt und hierfür neue Wege zur Beschleunigung gesucht werden sollten. Wissenschafts- und Bauministerium definierten die Modulbauten dazu als Beschaffung mit temporärer Nutzung statt als Bauvorhaben, womit erhebliche Verfahrensvereinfachungen einhergingen. Maßgaben waren dabei, die Modulbauten zu standardisieren, lediglich bestimmte Mindeststandards einzuhalten und sich an vorgegebenen Kostenkennwerten auszurichten.
Nach Darstellung des Wissenschafts- und des Bauministeriums sollten die Geschwindigkeitsvorteile im Bau sowie die damit verbundenen Wirtschaftlichkeitsvorteile die schlagenden Argumente sein. Die Hochschulen und zuständigen StBÄ konnten jedoch trotz aller Erleichterungen weder die erhofften Zeit- noch Kostenvorteile erreichen. Auch die Vergabe an Totalunternehmer brachte hierfür keine erkennbaren Vorteile. Im Gegenteil wurden lediglich temporär nutzbare Gebäude errichtet, die teurer waren als vergleichbare staatliche Bauprojekte. Das Verhältnis von Kosten und Nutzen des Sonderprogramms erscheint somit insgesamt nicht angemessen.
Der ORH empfiehlt daher, das Sonderprogramm der HTA Plus für Modulbauten zu evaluieren mit dem Ziel, künftige vergleichbare Vorhaben zügig durchzuführen sowie insbesondere deren Wirtschaftlichkeit zu verbessern.
[1] Universitäten, Hochschulen für angewandte Wissenschaften, technische Hochschulen.
[2] VV Nr. 1.4 zu Art. 24 und 54 BayHO.
[3] VV Nr. 1.2 zu Art. 24 BayHO.
[4] Abschnitte B und D RLBau.
[5] Stand der Erhebungen: August 2025.
[6] Indexfortschreibung auf Basis der Daten des Bayerischen Landesamts für Statistik für die Jahre 2021 bis 2024, Statistische Berichte - M1400C 202444 - Preisindizes für Bauwerke in Bayern im November 2024.
[7] BKI - Kostendatenbank auf Basis abgerechneter Baumaßnahmen nach Kategorie Büro- und Verwaltungsgebäude. Baukosteninformationszentrum Deutscher Architektenkammern GmbH, Stuttgart.
[8] Bayerische Staatszeitung vom 03.02.2012: „Der Freistaat war gut vorbereitet", abrufbar unter https://www.bayerische-staatszeitung.de/staatszeitung/bauen/detailansicht-bauen/artikel/der-freistaat-war-gut-vorbereitet.html#topPosition.
[9] Ministerratsbeschluss vom 28.07.2016, Maßnahmen zur Unterbringung einer erhöhten Anzahl an Polizeidienstanfängern.