TNr. 50 Bemessung von Zuweisungen für staatlich geförderte Schulen und Kindertageseinrichtungen
Der Freistaat fördert Investitionen kommunaler Hochbaumaßnahmen an Schulen, Kindertageseinrichtungen und weiteren öffentlichen Einrichtungen mit jährlich über 1 Mrd. €. Der ORH stellte fest, dass die Fördersätze, die der Bemessung der Zuweisungen zugrunde liegen, uneinheitlich ermittelt wurden. Ob die Fördermittel unter diesen Umständen wirtschaftlich und effizient eingesetzt wurden, bleibt offen.
Der ORH empfiehlt, das Verfahren zur Ermittlung der Fördersätze zu vereinfachen, zu standardisieren sowie zu digitalisieren und so den Verwaltungsaufwand zu verringern.
Der ORH hat die Ermittlung der Fördersätze bei der Bemessung von Zuweisungen für staatlich geförderte Schulen und Kindertageseinrichtungen geprüft. Prüfungsmaßstab waren die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens, namentlich die Zuweisungsrichtlinie FAZR.
50.1 Ausgangslage
Der Freistaat fördert Investitionen kommunaler Hochbaumaßnahmen an Schulen, Kindertageseinrichtungen und weiteren öffentlichen Einrichtungen nach Art. 10 BayFAG in Form von Zuweisungen. Die veranschlagten Ausgabemittel hierfür stiegen von 500 Mio. € im Jahr 2018 auf zuletzt über 1 Mrd. € im Jahr 2025.
Zuweisungsfähig sind u.a. Neubau, Umbau und Erweiterung sowie General- und Teilsanierung von öffentlichen Schulen, Schülerheimen und Kindertageseinrichtungen.[1] Empfänger der staatlichen Zuweisungen sind Kommunen.[2] Bewilligungsstellen für diese Zuweisungen sind die sieben Regierungen.
Die Zuweisungen werden als Anteilfinanzierung gewährt:[3] Der Bemessung der Zuweisung werden die zuweisungsfähigen Ausgaben zugrunde gelegt und mit dem jeweils zu ermittelnden Fördersatz multipliziert. Der Förderrahmen beträgt gemäß FAZR grundsätzlich 0 bis 80%.[4] Für Kommunen, deren finanzielle Lage dem Landesdurchschnitt vergleichbarer Kommunen entspricht, kann von einem Fördersatz-Orientierungswert von 50% ausgegangen werden.[5] Für die Ermittlung des Fördersatzes legt die FAZR zahlreiche Kriterien fest. Dabei haben die Regierungen u.a. die finanzielle Lage einer Kommune in einer Gesamtschau mit mehrjähriger Betrachtung der Finanzdaten zu beurteilen.
Das Finanzministerium (FM) stellte den Regierungen im Jahr 2022 Hinweise zur Durchführung des Bewilligungsverfahrens und zur Erstellung der Zuweisungsbescheide zur Verfügung, die Rahmenbedingungen für ein einheitliches Verfahren im Bereich der Förderung nach Art. 10 BayFAG vorgeben sollten. Die Regierungen wurden gebeten, das Bewilligungsverfahren auf dieser Grundlage durchzuführen. Als Anlage war ein Muster für einen Vermerk zur Antragsprüfung beigefügt, in dem u.a. die Ermittlung des Fördersatzes dokumentiert werden sollte.
50.2 Feststellungen
Der ORH prüfte anhand von 193 geförderten Maßnahmen aus dem zweiten Halbjahr 2022 mit einem Fördervolumen von über 400 Mio. €, wie die Regierungen bei der Bemessung der Zuweisungen die Fördersätze nach den Regelungen der FAZR ermittelt hatten.[6] Die geprüften Fördersätze bewegten sich in einer Spanne zwischen 12 und 80% und lagen im Durchschnitt bei 53%.
50.2.1 Bemessung der Zuweisungen
Die FAZR gibt den Regierungen vor, bei der Bemessung der Zuweisungen folgende Kriterien zu berücksichtigen:
1. die Bedeutung der jeweiligen Baumaßnahme,
2. die finanzielle Lage des Zuweisungsempfängers unter Berücksichtigung der demografischen Entwicklung,
3. ein über das Hoheitsgebiet des Zuweisungsempfängers hinausgehendes Einzugsgebiet,
4. das Staatsinteresse und
5. die Höhe der verfügbaren Mittel.
Die finanzielle Lage (2.) einer Kommune ist gemäß FAZR in einer Gesamtschau mit mehrjähriger Betrachtung der Finanzdaten insbesondere anhand folgender Kriterien zu beurteilen: [7]
2.1. Finanzkraft
2.2. Steuerkraft und die Ausschöpfung der eigenen Steuereinnahmemöglichkeiten
2.3. Größe einer Baumaßnahme im Verhältnis zum Volumen des Verwaltungshaushalts
2.4. Höhe der freien Finanzspanne und der Rücklagen
2.5. Verhältnis der Schuldendienstleistungen zur Finanzkraft
2.6. Gesamtbelastung des Zuweisungsempfängers durch investive Pflichtaufgaben im Finanzplanungszeitraum
Der ORH stellte fest, dass die Regierungen die Fördersätze nach den in der FAZR festgelegten Kriterien im Rahmen der Bemessung der Zuweisungen unterschiedlich ermittelt und in keinem der 193 geprüften Fälle vollständig berücksichtigt hatten:
Zu 1. Bei fünf von sieben Regierungen war nicht erkennbar, ob bzw. inwieweit das Kriterium Bedeutung der Baumaßnahme in die Ermittlung der Fördersätze eingeflossen war. Eine Regierung vermerkte bei 5 von 41 Fällen, dass die Bedeutung der Baumaßnahme „hoch“ sei. Bei den übrigen 36 Fällen war nicht erkennbar, ob das Kriterium in die Ermittlung der Fördersätze eingeflossen war. Eine weitere Regierung verwies bei einem von 31 Fällen auf die Wichtigkeit der Baumaßnahme, auf Stabilisierungshilfen und die Größe der Maßnahme für den Zuweisungsempfänger. Bei den restlichen 30 Fällen war nicht erkennbar, ob und inwieweit das Kriterium in die Ermittlung des jeweiligen Fördersatzes eingeflossen war.
Zu 2. Die Regierungen zogen bei der Beurteilung der finanziellen Lage einer Kommune die in der FAZR genannten Kriterien wie folgt heran:
2.1. Für die Finanzkraft wurden unterschiedliche Betrachtungszeiträume herangezogen: etwa ein Vorjahr und der Durchschnitt der vier Vorjahre, drei Vorjahre und der Durchschnitt der drei Vorjahre sowie ein Vorjahr, der Durchschnitt von drei Jahren und der Durchschnitt einer unbekannten Zahl Vorjahre. Bei zwei Regierungen war nicht erkennbar, ob bzw. welche Zeiträume sie für die Bemessung herangezogen hatten. Die Regierungen dokumentierten die konkreten Werte zur Finanzkraft uneinheitlich, teilweise als Prozentwerte (und ohne Angabe des Bezugswerts), in absoluten Zahlen oder in Textform (z.B. „unter-/überdurchschnittlich“). Bei 25 von 193 Maßnahmen waren keine Angaben zur Finanzkraft der Kommunen dokumentiert.
2.2. Zur Beurteilung der Steuerkraft der Kommunen zogen die Regierungen ebenso unterschiedliche Betrachtungszeiträume heran, etwa das Bewilligungsjahr oder das Bewilligungsjahr und zwei bzw. drei Vorjahre. Zwei Regierungen hatten nicht dokumentiert, ob bzw. welche Zeiträume sie herangezogen hatten. Zur Bewertung der Ausschöpfung der Steuereinnahmemöglichkeiten zogen vier Regierungen die Grundsteuerhebesätze und den Gewerbesteuerhebesatz heran. Drei Regierungen ließen die Berücksichtigung dieses Kriteriums nicht erkennen.
2.3. Die Größe einer Baumaßnahme im Verhältnis zum Volumen des Verwaltungshaushalts gaben die Regierungen auf unterschiedliche Weise an: als Prozentangabe, mittels absoluter Zahlen sowie in Textform mittels pauschaler Kategorien ohne konkrete Zahlenwerte („klein“, „mittel“, „hoch“). Bei vier von sieben Regierungen war aus den Förderunterlagen nicht ersichtlich, ob bzw. inwieweit das Kriterium in die Ermittlung der Fördersätze eingeflossen war.
2.4. Bei vier Regierungen war nicht ersichtlich, ob und inwieweit die Höhe der freien Finanzspanne in die Ermittlung der Fördersätze eingeflossen war. Zwei Regierungen gaben die Finanzspanne des Gesamthaushalts an. Eine Regierung berücksichtigte die freie Finanzspanne mit dem Verhältniswert „€ pro Einwohner“. Fünf Regierungen gaben jeweils die gesamten Rücklagen an. Eine Regierung gab die Rücklagen mit dem Verhältniswert „€ pro Einwohner“ an. Bei einer weiteren Regierung war nicht ersichtlich, ob bzw. inwieweit die Rücklagen berücksichtigt worden waren.
2.5. Eine Regierung erfasste die Werte zu Schuldendienstleistungen und das Verhältnis der Schuldendienstleistungen zur Finanzkraft. Fünf Regierungen zogen die Schulden in unterschiedlicher Art zur Beurteilung heran: Die Schulden wurden mittels verschiedener Bezugsgrößen berücksichtigt, beispielsweise als Gesamtbetrag, Pro-Kopf-Verschuldung, Prozentwert des Landesdurchschnitts, Prozentwert bezogen auf den Größenklassendurchschnitt, Klassifizierung zum Landesdurchschnitt (unterdurchschnittlich, durchschnittlich und überdurchschnittlich). Teilweise erfolgten die Angaben innerhalb einer Regierung auf unterschiedliche Weise. Bei einer Regierung konnte nicht nachvollzogen werden, ob bzw. inwieweit das Kriterium eingeflossen war.
2.6. Die Regierungen bezogen das Kriterium der Gesamtbelastung des Zuweisungsempfängers durch investive Pflichtaufgaben im Finanzplanungszeitraum mit unterschiedlichen Angaben (teilweise auch innerhalb einer Regierung) ein: Zwei Regierungen verwiesen in Einzelfällen auf andere geförderte Baumaßnahmen. Bei einer weiteren Regierung war in vier von sechs Maßnahmen nicht erkennbar, ob und inwieweit sie das Kriterium berücksichtigt hatte. Eine weitere Regierung dokumentierte die Gesamtbelastung bei zwei Dritteln der geprüften Maßnahmen nicht. Bei drei weiteren Regierungen war nicht erkennbar, ob bzw. inwieweit das Kriterium überhaupt berücksichtigt worden war.
50.2.2 Verfahren zur Festlegung der Fördersätze
Bei sechs der sieben Regierungen war die Ermittlung der Fördersätze nicht nachvollziehbar; eine rechnerische Herleitung anhand der in der FAZR definierten Kriterien lag nicht vor. Die Regierungen verwendeten das vom FM bereitgestellte Muster für einen Vermerk zur Antragsprüfung in 34 von 193 Fällen (18%), in 159 von 193 Fällen (82%) nicht. Bei Letzteren wurden zum Teil selbst erstellte Formblätter verwendet, in einigen Fällen erfolgte die Dokumentation in Textform oder durch handschriftliche Ergänzungen in der Förderakte.
In bestimmten Fällen sieht die FAZR einen Zustimmungsvorbehalt des FM vor. So war ausweislich der vorgelegten Unterlagen bei 45 von 193 (23%) geprüften Maßnahmen eine Zustimmung des FM erforderlich, weil die zuweisungsfähigen Ausgaben 5 Mio. € überstiegen und die Zuweisung mehr als 60% der zuweisungsfähigen Ausgaben betrug. In keinem Fall legten die Regierungen dem FM alle zustimmungsrelevanten Informationen schriftlich vor.
Es stand kein einheitliches digitales Instrument zur Ermittlung und Dokumentation der Fördersätze gemäß FAZR und zum automatisierten digitalen Informationsaustausch zur Verfügung.
50.3 Würdigung und Empfehlungen
Zur Ermittlung der Fördersätze gibt die FAZR eine Vielzahl von Kriterien vor. Diese Kriterien werden sowohl bayernweit als auch innerhalb einzelner Regierungsbezirke sehr uneinheitlich angewendet. Die vom FM bereitgestellten Hinweise sowie das Muster für einen Vermerk zur Antragsprüfung präzisieren die Förderkriterien nicht hinreichend. Die Arbeitshilfen haben deshalb bislang zur Vereinheitlichung und damit zur Vereinfachung des Förderverfahrens kaum beitragen können.
In keinem der geprüften 193 Fälle berücksichtigten die Regierungen die in der FAZR genannten Kriterien vollständig. Die Gründe hierfür waren nicht nachvollziehbar. Somit war nicht erkennbar, dass die Förderhöhe der einzelnen Zuweisungen in den 193 geprüften Fällen nach denselben Maßstäben ermittelt und insofern vergleichbar war. Ob die Fördermittel bei dem unterschiedlichen Vorgehen der sieben Regierungen wirtschaftlich und effizient eingesetzt worden ist, bleibt offen.
Der ORH empfiehlt, aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung die in der FAZR genannten Kriterien auf Praktikabilität zu prüfen sowie die Hinweise zur Durchführung des Bewilligungsverfahrens und zur Erstellung der Zuwendungsbescheide mit dem Ziel fortzuschreiben, den Regierungen ein standardisiertes Vorgehen zu ermöglichen. Unerlässlich ist nach Auffassung des ORH eine vollständige Digitalisierung der Prozesse sowie eine rasche Einführung einer geeigneten Fördermanagementplattform.
50.4 Stellungnahme der Verwaltung
Das FM teilt die Auffassung des ORH, dass eine hinreichende Dokumentation der für die Festlegung des Fördersatzes maßgeblichen Kriterien wesentlich für eine objektive Nachvollziehbarkeit der jeweiligen Entscheidung sei. Die Empfehlungen des ORH würden zum Anlass genommen, zu prüfen, wie die Dokumentation der Fördersatzentscheidung im Bereich der Förderung nach Art. 10 BayFAG vereinheitlicht werden könne. Das FM werde prüfen, inwieweit im Rahmen der Implementierung der Fördermanagementplattform durch das Digitalministerium die Möglichkeit einer standardisierten und damit einheitlichen Dokumentation der für die Festlegung des Fördersatzes maßgeblichen Kriterien bestehe. Die Fördermanagementplattform im Projekt „FAZID“ („Digitalisierung der Förderverfahren - von A wie Antrag bis Z wie Zahlung“) des Digitalministeriums solle die digitale Umsetzung von Förderprogrammen durch eine einheitliche Antragstellung und effiziente Sachbearbeitung ermöglichen. Die kommunale Hochbauförderung nach Art. 10 BayFAG gehöre zu den Pilotprojekten, die vorrangig umgesetzt werden sollen. Wann mit dem Beginn der Pilotierung gerechnet werden könne, sei nicht bekannt.
Zur Beurteilung der finanziellen Lage einer Kommune im Vergleich mit Kommunen der gleichen Größenklasse stelle das FM den Regierungen über die verwaltungsinterne Datenbank „Kommunaler Hochbau“ die Möglichkeit einer Auswertung der Finanzdaten im Größenklassenvergleich zur Verfügung. Das FM verkenne dabei nicht, dass ein vorgegebenes Berechnungsschema oder weitere konkretisierende Vorgaben, wie die einzelnen Kriterien der Nr. 5.3.1 FAZR zu gewichten seien, in gewissem Maße eine Vereinfachung des Verfahrens darstellen könnten. Jedoch seien sowohl die geförderten Bauvorhaben als auch die Situationen der unterstützten Kommunen derart individuell, dass es nicht möglich sei, in Berechnungsschemata oder Vollzugshinweisen ein gerechtes Ergebnis für jeden Einzelfall abzubilden. Den Bewilligungsbehörden solle bei der Ausübung ihres Verwaltungshandelns bewusst ein ausreichender Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zuerkannt bleiben. Das ermögliche situations- und sachgerechte Einzelfallentscheidungen und gewährleiste eine wesentlich höhere Zielgenauigkeit bei der Verteilung der Fördermittel als bei starren Vorgaben bzw. Fördersätzen.
Die Erfahrungen des FM hätten gezeigt, dass die Regierungen in diesem Bereich über die fachlichen Fähigkeiten verfügt hätten, im Rahmen des zuerkannten Ermessensspielraums für den jeweiligen Einzelfall maßgeschneiderte Entscheidungen im Sinne der vorgegebenen Ziele zu treffen. Es bestehe daher kein Anlass für die Vorgabe eines Berechnungsschemas oder weiterer konkretisierender Arbeitshilfen. Die Empfehlung, das Förderverfahren durch konkretere Vorgaben und Vollzugshinweise weiter zu standardisieren, widerspreche dem Ziel der Staatsregierung einer Deregulierung und dem Abbau von Verwaltungsvorschriften. Aus Sicht des FM werde kein Anlass gesehen, den Handlungsspielraum der Vollzugsbehörden weiter einzuschränken.
Gleichwohl überlege das FM, im Rahmen der derzeit geplanten Neufassung der FAZR die darin genannten Kriterien zur Ermittlung des Fördersatzes auf Praktikabilität zu prüfen.
Nach Auffassung des FM bedürfe das bisherige Verfahren im Fall einer erforderlichen Zustimmung zum Fördersatz keiner Änderung, da die übermittelten Daten der Regierungen anhand vorliegender Daten aus internen Datenbanken plausibilisiert würden. Falls darüber hinaus weitere Informationen für die Beurteilung benötigt würden, hole das FM diese unbürokratisch telefonisch oder per E-Mail ein. Damit sei eine einheitliche Grundlage für die Beurteilung der vorgeschlagenen Förderhöhe gewährleistet.
50.5 Schlussbemerkung
Der ORH stellt nicht in Frage, dass die Regierungen über die fachlichen Fähigkeiten verfügen, für den jeweiligen Einzelfall maßgeschneiderte Entscheidungen zu treffen. Gleichwohl zeigen die Prüfungsergebnisse, dass die Regierungen in keinem Fall sämtliche Vorgaben der FAZR berücksichtigt und die Fördersätze uneinheitlich und teilweise nicht nachvollziehbar ermittelt haben. Ob die Fördermittel bei dem unterschiedlichen Vorgehen der sieben Regierungen wirtschaftlich und effizient eingesetzt worden sind, bleibt offen.
Der vom FM eröffnete Ermessensspielraum und die Vielzahl der Kriterien erhöhen die Komplexität des Verfahrens und lösen einen erheblichen Verwaltungsaufwand aus. Aus Sicht des ORH ist nicht belegt, dass der hohe Aufwand eine höhere Zielgenauigkeit bei der Verteilung der Fördermittel gewährleistet. Deshalb empfiehlt der ORH, den Regierungen einen konkreteren Entscheidungsrahmen zu geben. Ziel sollte sein, das Verfahren zu vereinfachen, zu standardisieren sowie zu digitalisieren und so den Verwaltungsaufwand zu verringern.
[1] Nrn. 1 und 2 FAZR.
[2] Nr. 3 FAZR.
[3] Nr. 5.1 FAZR.
[4] Finanzschwache Kommunen, die von der demografischen Entwicklung besonders negativ belastet sind, können in begründeten Einzelfällen eine Förderquote von bis zu 90% erhalten; Nr. 5.3.1 FAZR.
[5] Nr. 5.3 FAZR.
[6] Maßnahmen von Schul- und Zweckverbänden sowie Maßnahmen, für die gemäß FAZR ein fester Fördersatz vorgegeben ist, wurden nicht geprüft.
[7] Nr. 5.3.1 FAZR