TNr. 63 Volldigitalisierung der Verwaltung

Die Staatsregierung hat 2020 beschlossen, die Staatsverwaltung bis Ende 2025 vollständig zu digitalisieren. Es ist von einem jährlichen Einsparpotenzial in Milliardenhöhe auszugehen. Die Volldigitalisierung wurde bisher nicht erreicht. Der ORH empfiehlt, festgestellte Defizite zu beheben und die Digitalisierung zielgerichtet voranzutreiben.

Der ORH hat 2024 den Stand der Volldigitalisierung der Staatsverwaltung geprüft. Prüfungsmaßstäbe waren die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

63.1                   Ausgangslage

Das OZG von 2017 verpflichtete Bund, Länder und Kommunen, die wichtigsten Verwaltungsleistungen für Bürger und Unternehmen bis Ende 2022 auch digital über Verwaltungsportale anzubieten. Der Fokus des OZG lag dabei auf dem elektronischen Zugang zu Verwaltungsleistungen, nicht auf der durchgängigen Digitalisierung der internen Prozesse.

Die Volldigitalisierung auch der internen Verwaltungsprozesse soll u.a. durch das BayDiG[1] vorangetrieben werden. Bis Ende 2025 sollte die Volldigitalisierung der Staatsverwaltung in Bayern erreicht sein.[2]

Zum Einsparpotenzial durch Digitalisierung verweist der Bayerische Digitalplan der Staatsregierung z.B. auf Berechnungen des Normenkontrollrats (NKR), der bereits 2017 von einem geschätzten Einsparpotenzial von ca.30% ausging. Hinzu kämen lt. NKR bei internen Prozessen im Zuge der Registermodernisierung Einsparungen von bundesweit 3,9 Mrd. €, für Bayern 600 Mio. € jährlich. Nach Auffassung der Bundes-Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister würden digitale Verwaltungsangebote nicht nur die Effizienz von Verwaltungsprozessen steigern: Die digitalen Dienste würden auch Einsparungen von jährlich 5,1 Mrd. € bundesweit, für Bayern568 Mio. € bewirken.[3]

Die Staatsregierung plante, bis 2030 u.a. durch Einsatz moderner Technik und Bürokratieabbau 5.000 Stellen einzusparen.[4]

63.2                   Feststellungen

63.2.1                Zielerreichung

Eine verbindliche Festlegung, was unter dem Begriff Volldigitalisierung zu verstehen ist, gibt es nicht.

Der ORH hat bei den Ressorts und der Staatskanzlei erfragt, wie der aktuelle Stand der Volldigitalisierung sei und ob diese bis Ende 2025 abgeschlossen werden könne. 10 von 13 Ressorts hielten den Termin für nicht realistisch.

Die Ressorts machten folgende Angaben zum aktuellen Umsetzungstand:

In Gesprächen, die der ORH mit den Ressorts geführt hat, wurde die fehlende Definition des Begriffs Volldigitalisierung immer wieder thematisiert. Aufgrund der unterschiedlichen Auslegung des Begriffs sind die Aussagen der Ressorts nur bedingt vergleichbar. Das Digitalministerium definierte den Begriff gegenüber dem ORH zuletzt wie folgt:

„Die Volldigitalisierung der Staatsverwaltung ist ein Transformationsprozess, der sowohl die Digitalisierung der internen und externen Verwaltungsprozesse als auch den souveränen Umgang mit digitalen Technologien der Beschäftigten voraussetzt. Geschäftsprozesse werden effizienter sowie anwenderfreundlicher und Mitarbeitende im Arbeitsalltag deutlich entlastet. Es sind die Prozesse und Verfahren digitalisiert sowie miteinander verknüpft. Die Beschäftigten in der Verwaltung arbeiten nicht nur souverän mit digitalen Tools, sondern sie haben die Erfordernisse der digitalen Transformation verinnerlicht und können sie in ihrem Arbeitsalltag berücksichtigen.“

Das Digitalministerium hat weder Meilensteine definiert noch ein Reifegradmodell[5] etabliert. Das Reifegradmodell zur Umsetzung des OZGÄndG definiert als Mindestanforderung für eine vollständige Digitalisierung, dass der gesamte Verwaltungsprozess durchgehend digital abgewickelt werden muss. Für die nächste Stufe ist es erforderlich, dass der Verwaltungsprozess mit vorhandenen behördlichen Daten beliefert und der Verfahrensstatus standardisiert übermittelt wird.

63.2.2                Medienbrüche

Bei der Umsetzung des OZG lag der Schwerpunkt auf dem elektronischen Zugang zu Verwaltungsleistungen, z.B. Baugenehmigungen, Führerscheinanträge. Bereits das Ziel, diese Zugänge bis Ende 2022 zur Verfügung zu stellen, wurde in Bayern nicht erreicht. Zum damaligen Zeitpunkt standen von 197 OZG-Leistungen 118 vollständig zur Verfügung; für 55 wurde von der Verwaltung kein Digitalisierungspotenzial gesehen. Im November 2025 waren von den 217 staatlichen OZG-Leistungen 147 abgeschlossen. Für 56 Leistungen sah die Verwaltung kein Digitalisierungspotenzial; das Digitalministerium bewertet diese ebenfalls als abgeschlossen. Der Fokus auf den elektronischen Zugang führte bei der Weiterverarbeitung zu folgenden Problemen:

• Teilweise wurden elektronisch eingereichte Anträge ausgedruckt und in Papierakten abgelegt (z.B. beim Krippengeld wurden 2021 insgesamt 17.773 Anträge online gestellt und anschließend ausgedruckt).
• Daten aus elektronischen Anträgen mussten manuell erneut in Fachanwendungen erfasst werden (z.B. bei Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben).

In einigen Verwaltungsverfahren war der Anteil elektronischer Anträge sehr gering. Beim Landespflegegeld zum Beispiel lag die Quote 2022 bei 0,5% von 71.836 Anträgen. Dadurch mussten Daten aus papierbasierten Anträgen manuell oder mit Scanlösungen für die elektronische Weiterverarbeitung digitalisiert werden.

Um Medienbrüche zu vermeiden und die Zahl elektronischer Anträge zu erhöhen, ist in einigen Bereichen geregelt, dass bestimmte Berufsgruppen nur elektronisch mit Behörden kommunizieren dürfen („digital only“).[6]

63.2.3                Steuerung

Aufgrund eines Ministerratsbeschlusses vom Februar 2020 wurde dem Digitalministerium eine koordinierende Rolle bei der Umsetzung der Volldigitalisierung übertragen. Jedes Ressort sollte dazu im Jahr 2020 zunächst einen Plan zur Digitalisierung seiner Fachverfahren und Verwaltungsprozesse, einschließlich Kostenschätzung, vorlegen. Hierzu seien umfassende Untersuchungen in den Ressorts notwendig. Das Digitalministerium sollte u.a. eine Geschäftsstelle einrichten, die diese Untersuchungen koordiniert, ein ressortübergreifendes Vorgehen abstimmen und dem Ministerrat noch im Jahr 2020 erneut berichten.

In einer Antwort an den Landtag auf eine schriftliche Anfrage beschreibt das Digitalministerium seine Rolle bei der Volldigitalisierung wie folgt:[7]

„Das Staatsministerium für Digitales nimmt eine koordinierende und steuernde Funktion wahr, um die in der Verantwortung der Ressorts liegende Digitalisierung ihrer eigenen Geschäftsbereiche zielgerichtet, effektiv und effizient zu unterstützen und voranzutreiben.“

Das Digitalministerium hat die zentrale Geschäftsstelle bislang nicht eingerichtet und dies mit einem Ressourcenengpass begründet. Im Zeitraum 2019 bis 2024 hat sich allerdings das Personalsoll beim Digitalministerium von 92 auf 179 Vollzeitkräfte erhöht. Das Digitalministerium hat zudem angegeben, keinen Überblick über den aktuellen Stand der Volldigitalisierung bei den Ressorts zu haben. Auch an den Ministerrat hat es zum Stand der Umsetzung nicht mehr berichtet.

Der Ministerrat beauftragte die Ressorts, die Volldigitalisierung für ihren Bereich selbst voranzutreiben und u.a. Digitalisierungsstellen einzurichten. Zudem sollte jedes Ressort einen Plan zur Digitalisierung seiner Fachverfahren und Verwaltungsprozesse inklusive einer Kostenschätzung vorlegen.

9 von 13 Ressorts haben Digitalisierungsstellen eingerichtet, 2 jeweils eine eigene Digitalisierungsabteilung. 4 Ressorts haben keine umfassenden Untersuchungen durchgeführt, und 6 Ressorts haben keinen Plan mit Kostenschätzung erstellt. Das Vorgehen bei der Untersuchung, die inhaltliche Ausgestaltung der vorgelegten Pläne sowie der Zeitpunkt der Untersuchungen und Pläne differierten sehr stark. Als Folge davon gibt es auch keinen Gesamtplan mit einer entsprechenden Kostenübersicht.

63.3                   Würdigung und Empfehlungen

Die Volldigitalisierung der Verwaltung eröffnet enormes Einsparpotenzial. Auf Basis der im Digitalplan angeführten Berechnungen hält der ORH Einsparungen von mindestens 1 Mrd. € jährlich für erzielbar. Diese „digitale Dividende“ sollte möglichst zeitnah realisiert werden.

63.3.1                Zielerreichung

Der aktuelle Umsetzungsstand ist unklar. Dies liegt auch daran, dass nicht einmal das Digitalministerium eine praxistaugliche Definition gibt. Entsprechend schwierig lässt sich auch der Fortschritt bei der Volldigitalisierung ressortübergreifend durch das Digitalministerium messen. Das Ziel, die Volldigitalisierung bis 2025 abzuschließen, wurde jedenfalls verfehlt.

Der ORH empfiehlt, Meilensteine zu definieren, Zeitpläne festzulegen sowie die Zielerreichung zu überwachen. Zur Messung der Zielerreichung wäre beispielsweise das Reifegradmodell des OZGÄndG eine gute Lösung.

Folgende Meilensteine wären aus Sicht des ORH denkbar:

• Identifizierung der Verwaltungsprozesse, die in einer Behörde einen erheblichen Teil des Personals binden.
• Umstellung aller noch papierbasierten Prozesse auf eine elektronische Aktenführung.
• Realisierung von durchgängig elektronischen Prozessen vom Antrag bis zum Bescheid.
• Automatisierung von (Teil-)Prozessen.
• Erhöhung der elektronisch eingehenden Anträge durch verpflichtende Nutzung insbesondere bei Gewerbetreibenden, Freiberuflern und Behörden.
• Umsetzung des Once-Only-Prinzips.[8]

63.3.2                Medienbrüche

Durch Medienbrüche entsteht ein hoher, vermeidbarer Mehraufwand. Ziel der Volldigitalisierung muss sein, durchgängig elektronische Prozesse zu schaffen, die möglichst automatisiert ablaufen. Dazu ist auch erforderlich, den Anteil der elektronisch eingereichten Anträge konsequent zu erhöhen und hierfür in deutlich mehr Bereichen auch verbindliche Vorgaben zu machen wie etwa im Steuerrecht.

63.3.3                Steuerung

Um das Ziel der Volldigitalisierung zu erreichen, ist eine darauf ausgerichtete, konsequente Planung, Koordinierung und Steuerung - inklusive eines entsprechenden Monitorings - auf Ebene der Ressorts, aber auch ressortübergreifend erforderlich. Diese Aufgabe hat das Digitalministerium in seiner zentralen Rolle nicht ausreichend wahrgenommen. Auch bei einigen Ressorts besteht hierzu noch Nachholbedarf.

Die zentrale Geschäftsstelle zur Koordinierung der Untersuchungen bei den Ressorts hat das Digitalministerium nicht eingerichtet. Die dafür angegebene Begründung eines Ressourcenengpasses ist für den ORH nicht nachvollziehbar, da das Digitalministerium in den letzten Jahren einen deutlichen Stellenzuwachs hatte. Es obliegt dem Digitalministerium, seine Aufgaben zu priorisieren und je nach Priorität die Stellen und Haushaltsmittel zuzuweisen. Die mangelnde Umsetzung des entsprechenden Ministerratsbeschlusses zeigt, dass der Volldigitalisierung keine ausreichende Priorität eingeräumt worden ist.

63.4                   Stellungnahme der Verwaltung

Das Digitalministerium betont, dass die Digitalisierung der Verwaltung ein wichtiges Thema sei, weshalb der 2020 eingeschlagene Weg zur Volldigitalisierung der Verwaltung weiterverfolgt werden solle. Es erläutert, dass der Begriff Volldigitalisierung einer zeitlichen Entwicklung unterliege. Die Einführung von Meilensteinen und Reifegradmodellen für die Volldigitalisierung der staatlichen Verwaltung sei nicht sinnvoll. Feste Meilensteine würden die notwendige Agilität und iterative Anpassung behindern, Fortschritte überschätzen und strukturelle Probleme verschleiern. Reifegradmodelle hätten nur eine beschränkte Aussagekraft und Aktualität. Zudem würden sie auf Selbsteinschätzungen basieren, was zu ungenauen Ergebnissen bei einem hohen Erfassungsaufwand führen würde. Stattdessen wolle das Digitalministerium einmal jährlich den Umsetzungsstand der Volldigitalisierung bei den Ressorts erheben und erörtern. Die erste Erhebung habe im Sommer 2025 stattgefunden. Der direkte Vergleich verstärke die intrinsische Motivation und befördere so die Digitalisierungsbemühungen. Zudem habe das Digitalministerium einen Rahmenvertrag zum Prozessscreening abgeschlossen, der von den Ressorts zur Analyse, Optimierung und Digitalisierung der noch analogen oder ressourcenintensiven staatlichen Verwaltungsprozesse genutzt werden könne. Dieses Angebot werde stark nachgefragt. Zur zentralen Koordinierung und Steuerung verweist das Digitalministerium auf die dafür fehlenden Ressourcen. Anfang 2024 sei aber die Abteilung „Moderner Staat“ im Digitalministerium gegründet worden, die die Ressorts durch Digitalcheck, Digitalplan, Digitalbudget und Prozessscreening unterstütze, um die Volldigitalisierung zu erreichen.

63.5                   Schlussbemerkung

Die Volldigitalisierung der Verwaltung eröffnet Einsparpotenzial in Milliardenhöhe und ermöglicht einen spürbaren Bürokratieabbau. Künftig könnten Geschäftsprozesse vereinfacht und - auch unter Einsatz von KI-Systemen - weitgehend automatisiert werden. Auch wenn die Staatsregierung ihr selbstgestecktes Ziel für 2025 nicht erreicht hat, sollte sie es mit Nachdruck weiterverfolgen.

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[1]     Art. 5 und 20 BayDiG.

[2]     Im Februar 2020 hat der Ministerrat entschieden, die Volldigitalisierung der Staatsverwaltung von 2030 auf 2025 vorzuziehen.

[3]     Digitalplan Bayern, S. 20., abrufbar unter https://www.stmd.bayern.de/wp-content/uploads/2025/06/Digitalplan_Text_Langfassung_PDF.pdf.

[4]     Art. 6b Abs. 2 HG 2024/2025; Die Staatsregierung hat mittlerweile das Ziel vorgegeben, bis 2040 10.000 Stellen abzubauen.

[5]     Ein Reifegradmodell beschreibt Umsetzungsstufen bis hin zum gewünschten Zielreifegrad. Als Beispiel sei hierzu auf das „Reifegradmodell der Umsetzung des OZG-Änderungsgesetzes“ verwiesen, abrufbar unter https://www.it-planungsrat.de/fileadmin/beschluesse/2025/Beschluss_2025_25_Reifegradmodell_2.0.pdf

[6]     Zum Beispiel im Steuerrecht, § 25 Abs. 4 EStG.

[7]     LT-Drs. 19/3076 vom 13.09.2024.

[8]     Unterlagen, die ein Bürger oder Unternehmen bereits der Verwaltung vorgelegt hat, soll die Verwaltung nicht erneut anfordern.