2024

Die Haushaltsrechnung 2022 schließt ausgeglichen ab. Die darin aufgeführten Beträge stimmen mit der Buchführung überein. Die Einnahmen und Ausgaben sind, von wenigen Fällen abgesehen, ordnungsgemäß belegt.

Bereinigt um Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen standen den Einnahmen von 74.322,7 Mio. € (+ 5,0%) Ausgaben von 71.548,4 Mio. € (- 0,6%) gegenüber. Unter Berücksichtigung von haushaltstechnischen Verrechnungen wies der Haushalt einen positiven Finanzierungssaldo von 2.775,5 Mio. € aus.

Die Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben (HGr. 0) erhöhten sich 2022 um 4.873,5 auf 55.011,6 Mio. € (+ 9,7%).

Die Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dergleichen (HGr. 1) stiegen im Vergleich zu 2021 insgesamt um 259,9 auf 4.060,4 Mio. € (+ 6,8%).

Die Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen (HGr. 2) gingen im Vergleich zu 2021 insgesamt um 2.199,9 auf 13.308,9 Mio. € (- 14,2%) zurück.

Die Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen sowie besondere Finanzierungseinnahmen (HGr. 3) gingen 2022 insgesamt um 1.600,1 auf 3.985,8 Mio. € (- 28,6%) zurück.

Die Personalausgaben (HGr. 4) sind gegenüber 2021 um 986,5 Mio. € auf insgesamt 26.512,2 Mio. € (+ 3,9%) angestiegen.

Die sächlichen Verwaltungsausgaben und Ausgaben für den Schuldendienst (HGr. 5) stiegen im Vergleich zu 2021 insgesamt um 48,7 auf 5.682,5 Mio. € (+ 0,9%).

2022 wurden für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen (HGr. 6) 30.030,9 Mio. € verausgabt. Dies waren 2.517,6 Mio. € (- 7,7%) weniger als im Vorjahr.

Die Ausgaben für Investitionen (HGr. 7 und 8) erhöhten sich 2022 gegenüber dem Vorjahr um 1.049,5 auf 9.322,8 Mio. €. Die Investitionsquote betrug 13,0%.

Die besonderen Finanzierungsausgaben (HGr. 9) stiegen 2022 gegenüber dem Vorjahr um 2.488,0 auf 4.174,9 Mio. € (+ 147,5%).

Rücklagen und Sondervermögen sind zweckgebunden mit Ausnahme der Haushaltssicherungs-, Kassenverstärkungs- und Bürgschaftssicherungsrücklage. Diese erhöhte sich per Saldo um 1.134,6 Mio. € und belief sich Ende 2022 auf 9,0 Mrd. €.

Die Schulden am Kreditmarkt zum 31.12.2022 lagen bei insgesamt 19,0 Mrd. €. Die aufgeschobenen Anschlussfinanzierungen erhöhten sich um 0,9 auf 18,0 Mrd. €. Werden diese vollständig in Anspruch genommen, erhöhen sich die Schulden am Kreditmarkt auf 36,9 Mrd. €.

2022 wurden neue Schulden von insgesamt 63,5 Mio. € für den Sonderfonds Corona-Pandemie aufgenommen.

Beim Stabilisierungsfonds Finanzmarkt und BayernLB wurden 100,0 Mio. € Schulden getilgt.

Der Gesamtermächtigungsrahmen für die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen erhöhte sich in 2022 um 650 Mio. € auf 39,6 Mrd. €. Das daraus resultierende unmittelbare Haftungsobligo des Freistaates stieg um 367 Mio. € auf 11,2 Mrd. €.

Die Kreditaufnahme im Staatshaushalt beim Sonderfonds Corona-Pandemie wurde 2022 abgeschlossen. Insgesamt wurden in den Jahren 2020 bis 2022 neue Kredite von 10,2 Mrd. € für coronabedingte Maßnahmen aufgenommen. Beim BayernFonds wurden in diesem Zeitraum 40,4 Mio. € neue Kredite aufgenommen.

Der Gesamthaushalt 2023 stieg von 71,2 Mrd. € um 0,2 auf 71,4 Mrd. € (+ 0,3%).

Bereinigt um die Kreditaufnahmen/-tilgungen, Rücklagenbewegungen und Verrechnungen stiegen 2022 die Ist-Einnahmen, wohingegen die Ist-Ausgaben leicht gesunken sind. 2023 sinken die Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben voraussichtlich wieder.

Die Ausgabereste haben sich in den letzten zehn Jahren verdreifacht und belaufen sich zum 31.12.2022 auf 14,1 Mrd. €, davon entfallen 3,6 Mrd. € auf den Sonderfonds Corona-Pandemie und das Corona-Investitionsprogramm. Nach Auffassung des ORH ist diese Entwicklung auch darauf zurückzuführen, dass seit Jahren dem Grundsatz der bedarfsgerechten Veranschlagung nicht ausreichend entsprochen wird.

Der ORH empfiehlt, Ausgabereste abzubauen und künftig verstärkt Verpflichtungsermächtigungen zu nutzen. Daneben empfiehlt der ORH, für den Abschluss des Haushaltsjahres 2023 das Erfordernis des sachlichen Veranlassungszusammenhangs und die Grundsätze der Jährlichkeit und Jährigkeit bei der Übertragung der coronabedingten Ausgabereste verstärkt im Blick zu behalten.

Gesamtsoll ist die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben und der aus dem Vorjahr übertragenen Ausgabereste. Das Gesamtsoll stieg im Zeitraum 2013 bis 2020 kontinuierlich an. Nach einem Rückgang 2021 stieg das Gesamtsoll 2022 wieder um 2,8 auf 85,7 Mrd. €. 2023 ging es wieder leicht um 0,2 auf 85,5 Mrd. € zurück.

Der Finanzierungssaldo (Ist) war in den Jahren 2013 bis 2022 mit Ausnahme der Jahre 2020 und 2021 stets positiv. 2023 wird er voraussichtlich wieder negativ sein. Geplant wurden die Haushalte 2013 bis 2023, außer 2015, stets mit einem negativen Finanzierungssaldo (Soll).

Die Steuereinnahmen sind 2022 um 4.864,0 Mio. € (+ 9,7%) angestiegen, 2023 sanken sie um 754,4 Mio. € (- 1,4%).

Im Zeitraum 2018 bis 2022 hat sich die Zahl der Stellen um 18.810 (+6,4%) auf 313.661 erhöht.

Aufgrund jahrelanger positiver Einnahmenentwicklung stieg die Rücklage entgegen den Haushaltsplanungen bis 2019 auf 10,3 Mrd. €. 2020 reduzierte sie sich um 1,7 Mrd. € und 2021 erneut um 0,7 auf 7,9 Mrd. €. 2022 stieg die Rücklage wieder um 1,1 auf 9,0 Mrd. €. Ende 2023 soll sie aufgrund geplanter Entnahmen voraussichtlich noch 6,0 Mrd. € betragen.

Der ORH sieht eine Entnahme aus der Haushaltssicherungs-, Kassenverstärkungs- und Bürgschaftsrücklage zur dauerhaften Finanzierung laufender Verpflichtungen kritisch. Im Sinne einer nachhaltigen Finanzpolitik sollten sich aus Sicht des ORH geplante Ausgaben wieder verstärkt an geplanten Einnahmen orientieren, ohne eine Entnahme aus der Rücklage vorzusehen.

Der haushaltsmäßige Schuldenstand setzt sich aus den Kreditmarktschulden und den übertragenen Kreditermächtigungen für aufgeschobene Anschlussfinanzierungen zusammen. Der haushaltsmäßige Schuldenstand wird sich Ende 2023 voraussichtlich auf 36,9 Mrd. € belaufen.

Aus Sicht des ORH sollten die haushaltsgesetzlichen Vorgaben der Jahre 2020 bis 2022 zur Tilgung der coronabedingten Kredite beibehalten und diese Schulden ab dem Jahr 2024 entsprechend abgebaut werden. Soweit kreditfinanzierte coronabedingte Ausgabereste nicht mehr benötigt werden, sollte eine zusätzliche Tilgung in entsprechender Höhe vorgesehen werden.

Der Schuldenstand des BayernFonds beläuft sich Ende 2022 auf 40,4 Mio. €.

Die Transparenz im Zuwendungswesen hat sich seit Jahrzenten nicht wesentlich verbessert. Eine valide Übersicht zum eingesetzten Mittelvolumen bei Förderungen existiert nicht.

Der ORH empfiehlt, eine zentrale und verpflichtend zu nutzende Fördermitteldatenbank zeitnah einzurichten. Hierbei sollten auch sonstige freiwillige Leistungen einbezogen werden.

Die Generalsanierung des Justizpalastes Bayreuth mit Gesamtkosten von 11,4 Mio. € hätte wirtschaftlicher durchgeführt werden können: Falls künftig Maßnahmen wie Generalsanierungen mit Gesamtkosten von mehr als 3 Mio. € dem Bauunterhalt zuzuordnen sind, sollten die wesentlichen fachlichen Vorgaben für Große Baumaßnahmen entsprechend umgesetzt werden. Eine vorausgehende Planung ermöglicht eine strukturierte Auftrags­vergabe; allein dadurch sind erhebliche Kosteneinsparungen zu erwarten. Darüber hinaus ist ein nachhaltiges Gebäudemanagement erforderlich, das die vorhandenen Kosten- und Energieeinsparpotenziale konsequent nutzt.

Trotz wirtschaftlich schwieriger Lage des Deutschen Herzzentrums München fand weder ein effektives Controlling noch eine wirtschaftliche Steuerung statt. In der Folge benötigte das Deutsche Herzzentrum München Liquiditätshilfen des Wissenschaftsministeriums in Millionenhöhe. Bewirtschaftung, Bestand und Verbrauch der Fördermittel für den akutstationären Bereich waren intransparent.

Das DHM sollte Controllinginstrumente und -prozesse einrichten, um notwendige Maßnahmen zur Verbesserung der Finanzsituation ergreifen zu können. Dabei sollte der geplante Zusammenschluss zum TUM Klinikum im Blick behalten werden.

Der Freistaat hat mit mehr als 380 Mio. € den Betrieb von lokalen SARS-CoV-2-Testzentren des öffentlichen Gesundheitsdienstes finanziert. Ein Großteil der Kosten wird auf Antrag vom Bund erstattet.

Wenngleich die Erstattungsansprüche zwischenzeitlich weitgehend angemeldet worden seien, sieht der ORH weiteren Handlungsbedarf. Angesichts der erheblichen Erstattungsbeträge sollten die Staatsministerien zusammen mit den Regierungen eine Auswertung der Einnahmen und Ausgaben, aufgeschlüsselt auf die einzelnen Kreisverwaltungsbehörden, erstellen. Dies könnte auch Optimierungspotenziale für ähnliche, zukünftige Verfahren aufzeigen.

Um die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie im Kulturbereich einzudämmen, hat der Freistaat Hilfsprogramme zur Unterstützung von Spielstätten und Veranstaltern, Kinobetrieben, soloselbstständigen Künstlern sowie Angehörigen kulturnaher Berufe aufgestellt. Insgesamt sind 95,6 Mio. € an Landesmitteln ausbezahlt worden.

Aufstellung und Steuerung der Programme sowie die nachträglichen Prüfungen weisen erhebliche Mängel auf. Eine Erfolgskontrolle fand nicht oder nicht in ausreichendem Maße statt. Die Maßnahmen sollten im Hinblick auf künftige Krisensituationen evaluiert werden.

Viele Schulen haben wenige oder gar keine Fördermaßnahmen für den Ausgleich pandemiebedingter Nachteile durchgeführt. Besonders bei Mittelschulen kam es häufig zu keiner Förderung. Wesentliche Zielgruppen wurden bei Realschulen und Gymnasien, insbesondere aber bei Mittelschulen zu wenig erreicht. Der ORH empfiehlt, dieses Programm und künftige derartige Programme im Interesse der Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit so auszugestalten und umzusetzen, dass die Zielgruppen klar benannt und besser erreicht werden.

Der Freistaat unterstützte die Schulaufwandsträger bei der IT-Ausstattung mit einem Förderprogramm aus Landesmitteln, dem Digitalbudget für das digitale Klassenzimmer. Die Förderung erfolgte unabhängig von der vorhandenen Ausstattung, deren Bestand regelmäßig an allen Schulen erhoben wird.

Der ORH empfiehlt, künftig bei Förderprogrammen stärker auf ohnehin vorhandene Daten zurückzugreifen, um die Haushaltsmittel möglichst effizient einzusetzen.

Wechselt ein Beamter seinen Dienstherrn, sind die Versorgungslasten grundsätzlich aufzuteilen. Dadurch entstehen im Einzelfall hohe Abfindungsansprüche auch zugunsten des Freistaates, die er aber nur unzureichend geltend macht. Allein bei zehn geprüften Fällen beliefen sich die unerkannten Ansprüche auf 2,1 Mio. €. Der ORH empfiehlt dringend, durch IT-Unterstützung den Informationsfluss innerhalb des Landesamtes für Finanzen zu verbessern und eine vollständige Geltendmachung aller Abfindungsansprüche sicherzustellen.

Der ORH sieht erhebliche Ermittlungs- und Vollzugsdefizite bei der Besteuerung von professionellen Social-Media-Akteuren (sog. Influencer). Den Finanzämtern fehlen oft wichtige Daten zur Besteuerung von Influencern. Angesichts dessen sollte die Steuerverwaltung alle Ermittlungsmöglich­keiten wie z.B. Auskunftsersuchen an Social-Media-Plattformen aus­schöpfen.

Jährlich werden Kryptowährungen im Wert von mehreren Milliarden Euro in Deutschland gehandelt. Nur ein minimaler Anteil der Gewinne daraus wird aber gegenüber dem Finanzamt erklärt. Der ORH sieht massive Defizite bei der Besteuerung von Gewinnen aus diesen Geschäften und schätzt das Steuerausfallrisiko für Bayern vorsichtig auf 150 Mio. € jährlich. Die Finanzämter sind derzeit kaum in der Lage, nicht erklärte Sachverhalte aufzudecken. Das Finanzministerium sollte sich deshalb intensiv für nationale und internationale Regulierungsmaßnahmen einsetzen. Außerdem empfiehlt der ORH, sämtliche schon vorhandene Ermittlungsmöglichkeiten wie Sammel- und Gruppenauskunftsersuchen auszuschöpfen.

Bei den Finanzämtern wird jährlich in knapp 100.000 Steuerfällen durch eine „Interne Nicht-Veranlagung“ die maschinelle Überwachung des Eingangs der Steuererklärungen unterbunden. Dieses Instrument wird vielfach unbe­rechtigt eingesetzt. Reguläre Sicherheits- und Risikomanagementprozesse werden unterlaufen, gebotene Kontrollmechanismen fehlen. Unnötige Mehr­arbeit und erhebliche Steuerausfallrisiken sind die Folge.

Der ORH empfiehlt wirksame Kontrollmaßnahmen, insbesondere eine stärkere Überwachung und eine bessere technische Unterstützung.

Bereits vor mehr als 15 Jahren hat der Gesetzgeber die rechtlichen Voraussetzungen für die Digitalisierung des steuerlichen Spendenabzugs geschaffen, um bürokratische Lasten abzubauen und papierbasierte Ver­fahrensabläufe durch elektronische Kommunikation zu ersetzen. Der ORH sieht das derzeitige papierbasierte Verfahren insgesamt kritisch und als nicht mehr zeitgemäß an. Aufgrund der geringen Prüfungsdichte bei gleichzeitig hoher Fehlerquote besteht ein erhebliches Steuerausfallrisiko. Der ORH empfiehlt, die elektronische Übermittlung von Zuwendungsbestätigungen nun schnellstmöglich umzusetzen.

Das Landwirtschaftsministerium bewilligte zum Ausgleich für Hochwasserschäden im Jahr 2021 Finanzhilfen an Landwirte und Fischereibetriebe von knapp 1 Mio. €. Dabei blieb außer Betracht, ob Betroffene sich gegen den Schaden hätten versichern können. Zudem fehlte die gebotene Sorgfalt bei der Sachbearbeitung. So akzeptierte die Landwirtschaftsverwaltung in vielen Fällen wenig aussagekräftige Gutachten bzw. Schadensschätzungen und forderten auch in Fällen mit hohen Schadenssummen die notwendigen Belege nicht ein.

Bei künftigen ad hoc-Hilfen sollten entsprechend dem Grundgedanken in der SchadensausgleichsRL Finanzhilfen für versicherbare Schäden nicht gewährt werden.

Es gibt über 15 Jahre nach Projektstart noch immer kein Konzept, wie das Ziel eines ressortübergreifenden und objektbezogenen Kostencontrollings und Benchmarkings bei staatlichen Immobilien erreicht werden soll. Angesichts jährlicher Ausgaben für Bewirtschaftung und Instandhaltung von über 1 Mrd. € sieht der ORH Einsparpotenziale in dreistelliger Millionenhöhe pro Jahr.

Der ORH empfiehlt, zeitnah ein ressortübergreifendes und objektbezogenes Kostencontrolling und Benchmarking zu realisieren.

Der Freistaat investiert jährlich über 60 Mio. € in den Bau von Außenanlagen bei Großen Hochbaumaßnahmen aller Ressorts. Dabei werden die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht hinreichend beachtet. Bereits bei der Planung werden die langfristigen Betriebs- und Folgekosten vernachlässigt.

Der ORH hält es für notwendig, dass Bauverwaltung und Nutzer gemeinsam künftig bereits bei der Konzeption von Außenanlagen auf die Lebenszykluskosten insgesamt achten und so Nachhaltigkeit und Werterhalt sicherstellen.

Der Freistaat hat den nichtbundeseigenen Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs (NE) die Hälfte ihrer Aufwendungen für die Erhaltung und den Betrieb von Bahnübergängen auszugleichen. Das Verfahren zur pauschalen Ermittlung der jährlichen Ausgleichsleistungen wird immer noch in Papierform durchgeführt. Der Freistaat hat keinen Gesamtüberblick über die tatsächlichen Aufwendungen der NE. In den geprüften Fällen hat er ein Vielfaches des Betrags erstattet, der sich aus den tatsächlichen Aufwendungen ergeben hätte.

Der ORH empfiehlt, ein IT-gestütztes Verfahren für die Erstattung der Ausgleichsleistungen einzuführen, damit die vorhandenen Daten für einen aussagekräftigen Zeitraum auszuwerten und die Höhe der Ausgleichsleistungen zu überprüfen.

Die Förderung des Behindertensports umfasst u. a. Übungsveranstaltungen für Gruppen von Menschen mit einer körperlichen oder geistigen Behin­derung, die wegen ihrer Behinderung nicht an allgemein zugänglichen Sportmaßnahmen teilnehmen können.

Das derzeitige Förderverfahren ist aufwendig und inkonsequent. Im Interesse eines gezielten Einsatzes der vorhandenen Fördermittel sollte dieses vereinfacht werden.

Der Freistaat fördert den Bau, die Sanierung und den Betrieb von Kranken­häusern nach dem Bayerischen Krankenhausgesetz. Die Regierungen bewilligen die Fördermittel und prüfen ihre sachgerechte Verwendung anhand der von den Krankenhausträgern vorzulegenden Verwendungsnachweise.

Der ORH stellte fest, dass bei der Prüfung der Verwendungsnachweise für Maßnahmen mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 1 Mrd. € teilweise erhebliche Defizite bestanden, die Prüfung nicht nach einheitlichen Maßstäben erfolgte und die Bearbeitung bei den Regierungen oftmals zu lange dauerte. Dadurch wurden überhöhte Förderzahlungen und finanzielle Nachteile für den Freistaat in Kauf genommen.

Zur Umsetzung der Bayerischen Impfstrategie sollte jede kreisfreie Stadt und jedes Landratsamt dezentral ein Impfzentrum einrichten und betreiben, um so ein flächendeckendes Impfangebot sicherzustellen. Die Vergaben hatten wesentlichen Einfluss auf die Kosten der Impfzentren, die für Bayern bis Februar 2023 insgesamt 1,4 Mrd. € betrugen. Die Kosten je Impfung bewegten sich bei den vom ORH geprüften Impfzentren in einer Spanne von 39 € bis 317 €.

Der ORH verkennt nicht die Sondersituation während der Corona-Pandemie. Durch das Fehlen einer begleitenden Kostenkontrolle wurden jedoch wesent­liche Potenziale zur Kostenreduktion nicht hinreichend genutzt.

Der ORH empfiehlt für künftige Krisensituationen, in denen zulasten des Freistaates Aufträge vergeben werden, eine wirksame Kostenkontrolle bzw. ein Benchmarking vorzusehen.

Das Wissenschaftsministerium gewährte den Universitätsklinika und dem Deutschen Herzzentrum München im Jahr 2020 einen finanziellen Ausgleich von 170 Mio. € für coronabedingte Erlösausfälle, Mehrkosten und Inves­titionen aus dem Sonderfonds Corona-Pandemie. Für Zahlungen von 27,6 Mio. € lagen die Voraussetzungen für die Gewährung nicht vor bzw. waren nicht nachgewiesen. Der ORH empfiehlt, die Ausgleichszahlungen zu überprüfen und unberechtigte Zahlungen ggf. zurückzufordern.

Professoren können neben dem Grundgehalt Hochschulleistungsbezüge erhalten. Deren Ruhegehaltfähigkeit bedarf einer Erklärung der Hochschule, wenn die gesetzliche Grenze von 22% des Grundgehalts überschritten werden soll. Für diese Überschreitungsmöglichkeiten bestehen landesweite Obergrenzen, deren Einhaltung vom Wissenschaftsministerium aber nicht überwacht wird. Der ORH fordert, die Einhaltung dieser Obergrenzen sicherzustellen.